郑州市棚户区改造调研与思考

中共郑州市委党校学报2015年第3期（总第135期）

郑州市棚户区改造调研与思考

秦天枝

（中共郑州市委党校市情社情研究室，河南郑州450042）

摘

要：根据党中央、国务院棚户区改造重大战略部署，郑州市全力推进棚户区改造工作。郑

州市棚户区改造取得了令人瞩目的成效，但也存在一些问题。从棚户区改造的现实出发，就调研中发现的工作难点和困惑进行分析，试图破解困扰实际工作中的问题，以期为棚户区改造的理论和实践提供有益的启发和思考。

关键词：郑州市；棚户区；改造；思考中图分类号：C912.8

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2015）03-0081-04

棚户区改造是党中央、国务院决定实施的一项重大民生工程，郑州市委市政府认真贯彻落实党中央国务院决策部署，三年来将棚户区改造大规模推进实施，走出了一条“一举求多效、一改带百通”的特色棚户区改造之路。笔者深入郑州市主城五区，通过与主管领导及职能部门座谈、实地考察村庄、工矿棚户区改造现场、走访群众等方式，对我市棚户区改造工作进行了深入调研，亲身体会到郑州市棚改取得的巨大成就，同时，也就调研过程中发现的一些阶段性问题进行了梳理总结，并提出了粗浅的对策建议。

一、郑州市棚户区改造的成效

2012年以来，郑州市启动了以交通道路、生态

事创业精神。二是推动了经济结构调整。棚户区改造，淘汰了一批高消耗、污染大、效益低的企业，为产业结构提档升级创造了条件。为当地群众提供了就业机会，推动了外来人口的市民化进程，有效带动了第三产业的蓬勃发展，确保了全市经济的持续繁荣。

2. 提升了社会管理水平。棚户区私拉乱扯，私

搭乱建，乱贴乱画，乱停乱放等现象十分严重，管理较为混乱。“握手楼”“一线天”楼院随处可见，没有消防通道，安全隐患大。黑作坊、黑网吧、黑诊所藏

匿其中，非法生产、占道经营等情况突出。一些城中村、城乡接合部，黄、赌、毒现象猖獗，偷盗、抢劫等违法行为时有发生，社会治安差，群众的安全感不高。改造后的棚户区，实行社区化管理，物业公司提供全方位服务，非法建设、非法生产、非法经营等现象得到有效遏制，人居环境维护、居住安全保障等一系列管理难题得到有效破解，群众安全感满意度持续提升。

3. 增强了城市竞争实力。截至2014年年底，郑

廊道、棚户区改造、产业集聚区建设、中心城区功能

提升等6个切入点为抓手的新型城镇化建设。截至2014年年底，全市大棚户区改造共完成600多个村庄及老旧片区拆迁，已建成安置区300多个，累计开建安置房1亿多平方米，城镇化率提升至68.2%，推动了城市综合实力的新跃升。

1. 推动了经济社会发展。以棚户区改造为带

州市中心城区三环内棚户区改造拆迁基本完成，通过老城区的有机更新和新城区的辐射带动，城市建设呈现整体跃升的新气象。特别是通过棚户区改造，改变了昔日都市村庄及老旧片区房屋破旧不

动，修建一系列基础设施，完善了城市配套功能，改善了城市环境，推动了郑州市经济社会发展。一是带动了群众资产升值。通过棚户区改造，居民收入成倍增加，居民生活品质得到明显提升，激发了干

收稿日期：2015-04-10

堪、基础设施严重滞后、日常管理近乎空白的状况，

作者简介：秦天枝（1965—），女，河南郑州人，研究生学历，中共郑州市委党校市情社情研究室主任，教授。

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秦天枝：郑州市棚户区改造调研与思考道路硬化绿化、交通秩序治理、便民服务设施配建及公园游园建设等工作有序跟进，城市面貌焕然一新。国家森林城市、国家卫生城市、全国文明城市桂冠花落郑州，城市竞争软实力显著增强。

一步厘清了村集体的财产及财务状况，4. 强化了党的执政基础。实施棚户区改造，改变了以往进

村务不公开、半公开、虚假公开的弊病，从根源上斩断了基层腐败链条。惠济区先试先行，将村庄改造与改制一并推进，通过村改居，实现了集体资产的规范化管理，增强了党和政府对基层干部使用及监管的掌控力度，避免了村组织换届过程中的各种乱象，夯实了党的执政基础。

二、1. 棚户区改造政策配套有待提升。郑州市棚户区改造过程中存在的问题

区改造在实践中探索，探索中创新，稳步走向了依郑州市棚户

法依规推动征迁改造的良性发展轨道。郑州市棚户区改造政策与基层实际操作层面的契合度持续

提升，但是仍然存在政策衔接不够、综合协调乏力、基层执行困难的情况，对棚户区改造工作的快速推进造成了一定困扰。例如规划与土地部门相互制约，互为前置条件造成的久拖不决问题；因城中村改造、合村并城路径不一，引起的紧邻村庄补偿标准不统一的问题；城市控制性详细规划不明晰与棚户区改造快速推进的现实矛盾；历时长久的棚户区改造项目政策适用及衔接变通问题；市、区权责的合理优化问题等等。这些随着棚户区改造工作持续深入，逐渐显现出来的问题，需要我们在下一步工作中切实加以提升优化。

程中，2. 多为一村一企，城市风貌塑造有待加强。参与开发企业相互沟通不够，棚户区改造实施过

各自为战，加上各村及工矿厂区可供开发利用的土地多寡不均，导致临近片区在建筑风格、建筑密度、公建配套等方面和谐度不够；同一改造项目，虽然郑州市对安置房与商品房提出了品质一致的要求，但因个别开发企业社会责任感不强，开发建设过程中，开发房与安置房在绿化等微观环境打造上仍存在差别，视觉对比冲击仍然存在。一些文化价值不高、保留意义不大的文物建筑和年久失修的宗庙祠堂原址保留，也一定程度上影响了城市整体风貌和片区特色风貌的打造。此外，市区生态水系打造及河道治理工作也迫在眉睫。

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3. 部分规划亟须调整完善。根据郑州市总体规

市情省情研究

划，部分项目规划城市绿地、基础设施用地占比过大，造成改造用地严重不足。如惠济区老鸦陈城中村改造项目村属土地面积6422亩，其中3100亩被规划为城市防护绿地，251.3亩被规划为公建配套设施用地，道路及两侧绿化用地1945.1亩，三项合计占全村土地的1125.682.5%，可用安置开发的土地仅余根据城市发展需要，亩，不足20%，应规划建设污水处理厂、影响了项目用地平衡。此外，变电站、公交场站、热源厂等公共设施，市直职能部门与市内各区沟通不够，一些重大基础设施项目落地前未征求有关县市区意见，造成规划与实际严重不符的情况，导致部分改造项目控规调整和安置方案的变更。

运作情况看，4. 棚户区改造程序审批周期过长。一个项目从立项、控规修规编制，从目前项目

到房屋征收拆迁，再到土地招拍挂，一般需要3年左右，有的甚至长达5年之多，程序烦琐，审批时间过长，直接影响到安置房建设。相关职能部门之间沟通协调不够，政策解释执行不一，造成推诿扯皮，中梗阻现象严重。市内各区无规划审批权限，而全市各项目均需编制相关规划，造成职能部门工作量过大。基层单位缺少规划、建设、国土方面专业人才，在报备基础材料时，多次返工，延长了审批时间。一些项目交通、道路、水、电等公共基础设施面积占比过大，为平衡安开比，项目建设单位希望通过提高容积率的办法进行解决，但又不符规划相关要求，造成两难困境。

棚户区改造以拆开局，5. 棚户区改造征收拆迁阻力持续加大以拆促建，迅速形成了大刀。郑州市

阔斧、势如破竹之势。但随着大棚区改造的推进，地段好、容积率低、净用地面积较大的项目已基本

完成，剩余的大多是难啃的“硬骨头”。第一，拆迁补偿期望值过高。部分群众把拆迁补偿作为改造前的最后一杯羹，漫天要价，比高不比低，比大不比小，跟风情况严重，造成安置成本过高，开发、建设资金难以平衡。第二，拆迁困难户配合不力。个别项目拆迁基本完成，但仍有个别拆迁困难户因补偿安置、家族矛盾等问题拒不配合，造成规划、土地等手续办理受阻，影响安置区整体推进。第三，违法建设时有发生。受利益驱使，为获得高额补偿资金，一部分群众顶风违建，甚至出现拆迁时“抢建”现象，增加了拆迁改造的成本和难度。

“加盖”