提高财政支出的有效性

2004-06-08 09:34:20

当前突出强调财政支出的有效性，是基于三个方面的现实要求：一是我国财政支 出将继续保持快速增长。近年来，我国财政收入持续快速增长，而且这一趋势还将延 续下去。收入迅速增长意味着财政支出的扩大，支出效果会更受关注。二是我国公共 支出的规模将迅速扩大。随着公共财政制度的建立健全，在财政支出扩大的同时，支 出结构将作较大幅度的调整，财政支出将越来越多地用于满足人民群众的公共需要。 这些支出关系国计民生的方方面面，资金使用效果问题不容回避。三是财政支出对市 场运行和社会发展的影响越来越显著。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，财 政支出特别是公共部分支出的范围、力度和效果，将直接关系市场缺陷能否得到弥补 、市场机制能否顺畅运行，直接关系经济社会的全面、协调和可持续发展，其战略意 义进一步增强。 　　提高财政支出有效性需不断创新 　　国家财政作为政府进行资源配置的主要手段，其资金使用的效果直接反映着政府 驾驭经济社会发展能力的高低。由于经济社会发展的复杂性、动态性，以及财政活动 所具有的政治和经济多重内涵，支出效果的提高始终是一个与时俱进的过程。这种特 征不独在中国，即使在西方发达市场经济国家，在政府与市场关系界定清晰、财政体 制和管理机制相对完善的格局下，支出膨胀和低效的情况仍然存在，并经常受到纳税 人的指责。提高财政支出有效性是财政的一项日常工作，做好这项工作需要不断进行 制度创新和体制创新。 　　在我国，做好这项工作的困难还在于我们必须在特定的体制转轨背景和发展背景 下来观察、评价财政支出的观念、方式、效果等一系列问题，再根据转轨和发展的要 求，来提出加强支出管理的步骤和方向。在传统计划经济体制下，计划包揽了几乎所 有资源的配置，财政支出事无巨细，支出管理的基本要求是按计划将资金拨付到位； 改革开始后到社会主义市场经济体制基本建立前的双轨制阶段，由于政府、市场配置 资源的关系尚不清晰，财政支出在不断退出微观资源配置领域的同时，仍承担了大量 不应由财政承担的支出，这期间的支出管理主要是压缩过快膨胀的总量，并适当调整 结构；社会主义市场经济体制基本框架建立后，由于市场配置资源的基础地位确立， 政府与市场的关系更加明晰，市场的缺陷也开始暴露出来，财政支出逐步走向公共化 ，财政支出效果的评价也逐步从资金安排的及时、合规，转向资金投向是否合理、资 金管理是否科学、资金使用是否有效，财政监督也由内部监督走向内部监督与社会监 督相结合，支出有效性不再是简单地在预算盘子中有保有压，而是越来越需要通过体 制改革来保证。近年来收支两条线改革、三项制度改革以及绩效考评制度的提出，都 体现了这样的发展趋势。 　　制约财政支出有效性的因素 　　财政支出职能定位仍受到体制性制约，政府“缺位”与“越位”问题还比较明显 。职能界定不清晰、不全面，既表现在政府与企业之间，也表现在政府与事业单位之 间。比如，一些应当进入市场的经营性事业单位仍由财政拨款，管办不分。又如，投 融资体制、公共卫生体制、劳动就业体制、社会保障制度、收入分配制度等领域的“ 缺位”与“越位”问题反映到财政支出上，表现为公共性支出不足，支出结构调整缓 慢。改革开放以来，虽然政府支出的规模不断扩大，结构有所改善，但整个支出范围 仍然过于宽泛，看不出明显的职能边界和支出特征，也看不出中央与地方在支出范围 上的职能分工。１９９４年财税体制改革后，我国财政收入呈现快速增长的态势，“ 两个比重”大大提高，但收支矛盾并未因此得到缓解。 　　财政体制存在不合理的地方。一是在部门预算改革中，资源配置者与资源运用者 出现了角色上的混乱与冲突。在预算关系中，财政部门是资源的配置者，其职责是如 何在不同公共领域或部门间分配有限的财政资源；其他部门和预算单位是资源的运用 者，其职责是组织、运用有限的财政资源，发挥最大效用。应该说，预算管理体制改 革的设想是好的，在发达市场经济国家的效果也是明显的，但在我国近几年的实践中 则出现了部门财政分配权、收支矛盾向财政集中，预算单位积极性不高、责任感不强 的问题。二是财权、事权在各级财政之间匹配不够，省以下财政体制缺乏规范，主要 矛盾表现为政府间支出责任划分不够清晰，基层政府财权与支出责任划分不对称，转 移支付安排缺乏整体规划。 　　财政支出安排与发展战略不匹配、不衔接。这种不匹配、不衔接，既表现在部门 预算与部门发展战略方面，也表现在财政预算与国家发展战略方面；既表现在时间跨 度上，也表现在预算程序上。目前一些部门虽然也制定了本部门若干年的工作规划， 但一年一编的部门预算缺乏前瞻性，不能充分反映预算安排与发展规划之间的有机联 系，使预算与规划成为“两张皮”。预算安排缺少方向，发展规划缺乏规范，本来是 用来办事的钱，结果却养了一堆机构和人员。 　　财政支出的效果缺乏考评的依据。一是预算编制缺乏科学性。预算的编制过程实 际上也是公共支出的决策过程，决策水平的高低是财政资金使用效益好坏的前提。当 前，我国部门预算编制中的突出问题是各部门事业发展目标体现得不够明确，编制部 门预算至今仍在很大程度上依赖于财政部门与经费申请部门之间讨价还价的方式，带 有较重的经验决策色彩。二是预算管理缺乏科学性。目前仍是从投入的角度进行管理， 对公共支出的产出效果重视不够。传统的支出管理模式的核心是资金和人员的配比， 将支出拆成具体的项目，如人员经费、办公经费等，侧重于从资金是否按时足额投放 来考察，往往是只管投放进度，不问投放效果；只管使用合规，不问效益大小；只强 调支出的财务责任，不考核项目的执行水平。 　　提高财政支出有效性的思路 　　为提高财政支出的有效性，应从多方面做好深化改革的文章。 　　推进政府部门改革是用好财政资金的前提。大规模增加财政支出的前提是必须有 用好钱的机制，也就是说，财政部门要积极支持和促进部门支出改革。各部门对财政 资金的安排要与本部门的发展战略相结合，要有科学的决策作保障，有完善的考评制 度作监控。对于资金需要量较大的，要分清轻重缓急，做好跨年度的衔接。对于可以 利用市场资源解决的，如非义务教育部分，应尽可能多地利用市场资源，这样既有利 于这项事业的发展，也为其他事业的发展腾出了资金，可以起到优化资源配置的作用。 在这一过程中，财政部门要主动提供好服务。 　　探索完善财政支出的多种实施方式。传统的兴办事业的思路就是层层设机构、层 层安排人，结果用于事业发展的资金都被机构和人员占用了，既影响事业发展，又加 大行政性开支，效益和成本相比很不合算。为提高支出的有效性，可以尝试资金使用 的多种途径。比如借用市场机制的效率，对一些适宜的支出项目实施民营化、商业化 运作，直接由企业来负责项目的实施，以减少中间的管理层次和行政审批。当然，这 种尝试需要社会化的中介组织参与评估，也需要相应的法律法规和监督机制作保证。 　　强化财政支出的奖励、引导功能，以此校正部门和地方政府的支出行为。随着转 移支付规模的扩大，如何发挥支付过程中的政策传导功能已成为提高支出有效性的一 项重要工作，尤其是在专项支出的安排上。现在的专项支出主要是根据被转移对象的 困难程度来考虑，其性质与一般性转移支付差不多，具有较强的弥补财力的色彩，看 不出主观努力程度和发展战略方面的内容。可考虑在考核中加入对被转移对象主观努 力效果的评价，使专项支出具有一定的激励因素，以引导其对资金使用效果的注重。 当然，这方面的试点需要相应的体制规范作保证。 [BT] [02] 来源：人民日报作者：吕炜