课程改革政策执行:一种分析的框架

编者按：现在，不少地方在执行、推进新课程的过程中遇到了一些问题和困难，其中,有些地方政府或教育行政部门对课程政策执行能力不足的问题比较突出，本期特别约请华东师范大学有关专家对此问题展开讨论。崔允漷教授为我们呈现了一种适合我国国情的地方教育行政部门课程政策执行的分析框架，从实际操作的角度阐述了课程政策执行的四个环节；柯政则从课程政策执行与设计的关系角度出发，指出课程政策的执行效果虽与课程设计有一定关联，但政策设计应该为政策效果负有限责任，而不是无限责任，政策所假定的因果理论是否明晰、合理将直接决定政策的最终效力。两篇文章在理论和实践上各有侧重，相信您读后会有所收获。

课程改革政策执行：一种分析的框架

华东师范大学课程与教学研究所 崔允漷

我国基础教育课程改革自2001年进入实验区以来，总体态势是朝着素质教育的方向稳步推进，但不能否认这其中仍然存在许多问题，其中比较突出的问题是有些地方政府或教育行政部门对课程改革政策执行不力，或者说执行能力不足。地方教育行政部门执行能力不足的关键在于不能对自己在课程改革中的位置进行准确定位、不清楚究竟应该采取哪些必要的手段和措施来有效地推进课程改革。对于政策的执行，管理学、政策学、教育政策学以及一些变革理论都对政策执行行为和变革过程有过详细的分析和研究，尽管它们都存在一定局限，但对当前我国教育行政部门如何执行课程改革政策还是有一定借鉴意义的。基于这些研究，并参照课程改革实验区的一些成功经验，笔者尝试建构一种适合我国国情的地方教育行政部门课程政策执行的分析框架，即研究与开发、组织与落实、评估与督导、协调与支持等四个环节。下面就依此线索分而述之。

一、研究与开发

国家课程改革政策和策略制定好,并不意味着立刻就可以投入使用，它需要经历一个“地方化”的政策执行设计过程。所以，地方教育行政部门在执行政策前首先需要学习国家一级颁发的政策，在“吃透”政策精神的基础之上，再结合本地的实际情况，提出本地区课程实施方案。因而，地方的课程研究与开发的重点是国家课程计划如何在本地创造性地实施，如何促进本地学生、教师和学校的更好发展，为当地社会的物质文明和精神文明建设服务。中央政策“地方化”的过程是政策执行中必不可少的一环，不切实际的政策执行终将使政策目标落空。

（一）制定课程实施方案

对政策研究和开发的核心是制定适合本地区的课程改革实施方案，也就是描绘改革的“蓝图”。制定方案的过程，实质上也是一个“再决策”的过程，这中间当然离不开课程专家的参与和指导，他们可以为制定实施方案提供理论和技术的支持，所以，构建多元、互动、规范、高效的决策专家咨询机制是非常必要的，它有利于从经验决策转向科学决策、从封闭型决策转向开放型决策、从随机决策转向程序决策。另外，课程方案的实施将牵涉到社会各个层面的利益，因此课程方案的制定还应该吸收教师、学生、家长以及社会各界人士的参与，尤其是学校和教师代表的参与，而不应只是“上层”的“独断专行”。让各界人士参与课程实施方案的制定也是基于这样一个事实，即当代公共行政越来越关注“公众导向”。世界各国通过内部参与者之间的讨论和最后的共识来完成教育政策的制定（和执行）已成为一种趋势。因为，当信息能在一个团体内分享时，就可能激荡出新的想法；分享信息也能让成员更了解未来的决策和行动。所以，在制定课程实施方案时，要善于倾听来自“下面”的声音，以便考虑问题能更加周详，准备工作做得更加全面、深入、细致。同时改革也能获得家长、社会利益集团以及教师和学生的关心、认同与支持。

（二）分析政策执行的前景

对政策执行的前景进行分析，就是对政策执行的有利因素和不利因素进行分析，尤其是对课程政策实施中可能出现的主要阻力及问题进行分析。这是地方对课程政策研究与开发的又一个重要内容。地方教育行政部门不仅要了解哪些条件有利于政策的执行，更要研究政策执行中可能出错的地方，并选择某种可以减少错误和便于纠正的策略。这样，当问题出现时才能够从容应对，防患于未然，否则不仅浪费人力、物力、财力，还会影响课程改革的推进。事实上，这一点往往是当前地方教育行政部门所忽视的，那些与变革有关的问题经常被忽略、否定，或者被作为（改革受阻时）责备和辩解的理由。“当我们把问题看成是很自然的、预料中的现象，而且我们还去找问题时，学校变革的努力就很可能成功。只有对问题进行追踪，我们才能知道下一步必须做什么以得到我们所需要的东西。需要认真对待问题，不要归因于别人的‘抵制’、无知或者固执。”[１]

（三）开发和利用地方课程资源

新课程实行三级课程管理，所以各级教育行政部门都毫无例外地要遇到建设地方课程的问题。地方课程的建设，首先面临地方课程资源的开发问题。开发和利用地方课程资源是地方教育行政部门的重要内容之一，这对习惯于传统课程管理体制的地方教育行政部门来说，无疑是个挑战。各地在进行地方课程开发时，必须充分认识地方课程与课程资源的关系，即地方课程离不开当地的课程资源，没有当地课程资源也就没有地方课程可言，“地域性”是地方课程的最大特点。当地方准备开发地方课程资源时，首先要注意分析自己的情况，对现有资源进行普查和筛选，找出自己的优势、文化特色，使地方课程既能依靠现有的优势，又能使本地文化特色得到进一步凸显和发展。但在实际的课程改革中，存在某些地区照抄照搬其他地区的地方课程开发，或把编写几本教材看作是地方课程开发的现象，这里既有对地方课程的误解，也有经济利益的驱动。我们说没有体现地方特色的地方课程是没有意义的。

二、组织与落实

课程改革实验区的经验告诉我们：课程改革必将涉及组织的重建与制度的创新。建立与课程改革相配套的组织和管理制度，是课程改革的重要组成部分，没有与之配套的组织与制度保障，课程改革将成为空中楼阁。本次课程改革是一种全新的尝试，需要得到全社会的认可和支持。所以，进行政策宣传和动员以获得理解和支持，是地方教育行政部门在执行政策过程中不可或缺的工作。

（一）构建高效合理的组织

课程改革是一项宏伟、复杂的系统工程，需要对其目标进行分解，并成立相应的组织机构去领导、落实、分工合作。组织就是按照目标合理地设置机构、建立体制、分配权力、使用人员等，这是实现任务的可靠保证。组织的建立必须以“高效、合理”为核心，要基于研究，大胆试验，面向现实，合理安排，避免人浮于事而影响办事效率。对组织或系统的每一个部门和每一个岗位都要有清晰的任务分工和责任要求，以防相互扯皮。因为执行文化或执行力组织“不是一个点点、块块的简单堆砌，而必然是一个有机联动的系统”，[２]是一个组织的整体执行力。系统科学认为，任何事物或系统，其内部结构对其整体功能有很大的控制作用。一级教育行政部门内部机构（组织）结构状况的优劣，决定了它的整体功能发挥的大小，如果它的结构不合理，就可能产生内耗，限制其整体功能的发挥，进而影响整体的执行力。这就需要各部门能够摒弃个人主义、单位主义的狭隘利益，树立服务课程改革大局的观念。然而在我国，一直存在只强调和依赖关键位置、关键人物的个人执行力，而忽视整个组织执行力的现象，这种状况不仅难以发挥组织的整体执行力，而且极容易导致课程改革随着关键人物的变动而出现变数，无法保证其稳定性和延续性。

（二）建立健全、科学的制度

新课程的推广需要有相应的制度保驾护航，如管理制度、人事制度、培训制度、督导评估制度、教材选用制度、问责制度等等。科学合理的制度有利于政策执行的约束、激励和保障，这就需要地方教育行政部门能够根据实际情况进行制度创新。制度创新一要从实际出发，全面规划，加强分析，彻底清除不合理的旧制度；二要以营造良好的政策环境、构建灵活高效的政策执行文化为目的，加强制度的修订、补充和完善，制定科学、合理的制度，尤其是对政策执行者和目标团体的权利、义务应予以明确界定，使执行者和目标群体明白哪些事可以做、哪些事不可以做。并且用制度来保证政策执行的权威性和有效性，同时鼓励政策执行者的创造性执行行为，促进政策的有效执行和公共政策目标的最终实现。新课程的制度建设不是重新建立几项工作制度，而是对理念、制度、结构、运行程序、教学行为，乃至评价机制的全方位变革，它本身需要在课程改革过程中不断完善，并与观念更新、行为转变相辅相成、互相推进。

（三）加强改革的政策宣传

政策的顺利执行还有赖于对课程政策的宣传动员，以为课程改革创造一个良好的社会环境。课程改革是个系统工程，涉及到社会的方方面面，仅靠教育系统内部的努力是远远不够的，课改的成功需要家长和社会的理解、配合和支持。当前，导致课程改革不顺利的一个重要原因就是缺乏社会的尤其是学生家长的支持。国家利益和老百姓的个人利益似乎是矛盾的，国家是要培养适应社会发展需要的高素质人才，显示出对教育的高瞻远瞩，而家长是学生成长问题直接承受者，他们更关心教育的直接结果，而不是那些难以评估的教育价值。一实一虚两种价值观的冲突普遍存在于学校教育的各种场合。面对这种冲突，一些教育行政部门更多地是行使自己的“话语霸权”，而无视“对话者”的声音。这显然不是处理冲突的最佳方式。公共行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡他人的喜好、要求和其他利益，必须能够向公民解释其行为是符合公民的意志或者符合广大公众利益的。所以，课程领导者有必要向所有受到影响的参与者——教师、学生、家长和社团成员

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