统筹城乡就业与社会保障研究综述

统筹城乡就业与社会保障研究综述

韩琳，解秀玲

（中共大连市委党校，辽宁大连116013）

摘要：在我国的城镇化进程中产生了若干关于就业和社会保障的新问题，这些问题引起了社会各界的关注，并成为学界研究的热点。本文通过对统筹城乡就业和社会保障已发表文献的梳理，从宏观和微观两个层面对统筹城乡居民就业和社会保障的研究进行系统的回顾、归纳和总结，并进一步展望今后研究的前景。

关键词：统筹城乡；就业；社会保障中图分类号：F249.2文献标识码：A

文章编号：1671-6183（2014）04-0050-04

随着我国城镇化进程加快以及人口结构的新变动，大量农村剩余劳动力和隐蔽性失业人员由农村向城市进行转移，由此产生的就业和社会保障需求也发生了显著变化。如何破除城乡分割的就业管理体制，实现劳动力有序、顺利转移并找到就业岗位，而且在就业过程中享有和城市劳动力同等的社会保障待遇，已经成为近年来政府和学术界关注的

热点。本文通过对学界内统筹城乡就业和社会保障现有文献的梳理，归纳和总结出宏观和微观两个层面对统筹城乡居民就业和社会保障的研究，并展望今后研究的前景以期更好地为实践工作提供理论支持。

一、宏观层面：就业与社会保障的内涵及互动关系

从宏观层面上看，就业和社会保障是现代社会的两个基本问题。就业一般定义为具有劳动能力的人，参加某种社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的经济活动。社会保障是国家和社会依法对全体社会成员在生老病死、伤残、丧失劳动能力或者因自然灾害而生活困难的时候给予物质援助和专业服务，以保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。

现代经济学理论强调经济发展的最终目的在于提高人民的生活质量，就业与社会保障都是对劳动

收稿日期：2014-03-09

基金项目：本文为大连市社科联重点课题“全域城市化过程中的社会保障和就业问题研究”（项目编号

dlskzd201336）；大连市委党校2013年校级课题“构建和完善我市城乡居民社会保障体系问题研究”阶段性成果。

作者简介：韩琳(1981-)女，辽宁铁岭人，硕士，中共大连市委党校公共与社会管理教研部讲师；研究

方向：社会保障与社会政策。解秀玲(1962-)女，辽宁大连人，中共大连市委党校市情研究中心主任，教授；研究方向：区域经济，对外贸易

。

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者生活的保障，从经济学一般原理上讲，就业是劳动要素的实现过程，与社会保障属于不同的范畴。但从民生范畴来讲，就业和社会保障都是从属民生领域。从互动关系上讲，就业和社会保障是相互独立的，就业的实现不一定保证社会保障权利的获得，社会保障权利的获得也不一定以就业为条件。但是，就业和社会保障又是密不可分的，劳动者随时有可能面临年老、疾病、工伤、失业或遭遇自然灾害等容易造成生活水平下降的困难情况，如果没有社会保障制度，这些风险只能由劳动者个人承担。而社会保障制度建立以后，通过一系列的制度安排，实现了社会成员之间的互助互济，强化了政府对社会成员的责任。

郑功成（2004）在《中国民生的两大主题：社会保障与促进就业》一文，提出“就业与社会保障是中国面临的最重要的民生问题，它们应当是一个不可分割的有机体，但现实中却处于相互分割状态，这种状态直接影响了两大宏观政策体系的综合效能。就业是最好的社会保障的观点是不正确的，这是割裂两大密切相关的政策体系的误区，应将两者放在同等重要的位置并协同考虑。中国的未来发展既需要长期坚持积极的就业政策，亦需要一个健全的社会保障体系，只有两者协同发展，才能实现中国健康与持续发展的目标。”郑功成（2008）在《劳动就业与社会保障：中国基本民生问题的政策协调与协同推进》一文中进一步阐述其观点，

“探

索劳动就业与社会保障之间的内在联系，并通过完善法制、调整制度安排与政策措施，促使这两大基本民生政策体系相得益彰，客观上已经成为国家发展进步中的紧要任务。”

复旦大学刘晶（2012）在其博士论文中也研究和探讨了就业和社会保障的互动关系。她认为就业与社会保障互动关系的理论基础是公平与效率问题，

“就业与社会保障的关系中，就业更多体现了效率，社会保障更多体现了公平，但是在一定程度就业又是公平的基础，社会保障也为效率的提高提供了保障。在就业和社会保障关系中应注重公平与效率的协调，促进就业，完善社会保障制度，达到就业与社会保障在高层次上的良性互动。”并创造性的提出了普及型社会保障和就业型社会保障的新

概念。

此外，蔡昉（2006）认为，统筹城乡就业是缩小城乡收入差距的最终法宝，是建立城乡统一劳动力市场的根本途径。张彦（2011）提出以健全的社会保障制度来增加就业，以更充分的就业来充实我国的社会保障基金，实现就业与社会保障的良性互动发展。

二、微观层面：重点群体的就业与社会保障研究

从微观层面上看，重点群体的就业与社会保障负载了城乡二元结构在微观与象征层面的展现。如农民工就业与社会保障的非协调发展会成为推动城镇化发展的阻碍因素。郭娅娟（2013）提出要构建农民工就业与社会保障协调机制。特别注重的一个方面就是“需要与农民工就业面临的风险相适应，社会保障项目的推广也应与就业风险的性质、程度相协调……依次逐渐铺广开来。”

我国城镇化的过程也就是不断把农民变成市民的过程，关键在于解决农民的就业问题，特别是要解决好失地农民的就业问题。温铁军（2006）等学者通过对失地农民的就业和社会保障进行研究，提出新型城镇化的内在要求就是要为失地农民创造就业机会，保障失地农民的权益。

潘锦棠（2002）从经济转轨角度考察了中国女性的就业与社会保障，提出“完善女性社会保障制度，包括完善女职工社会保障制度和完善普通女性的社会保障。”

“中国经济体制由计划经济向市场

经济的转轨，尤其是统包统配平均分配的劳动制度的松动，妇女就业开始接受市场经济的考验。其表现为新增女性劳动力就业难、下岗失业女工比例高、男女工资收入差距加大。在未来20~30年内，我国就业压力依然沉重，预计女性失业率会进一步提高。”

“国家要保证市场公平竞争、健全女性社

会保障。……因此，女性社会价值的实现以及基本生活水平的保证在很大程度上需要有一个合理公正的社会保障制度。”苏虹、胡亚会（2008）在《经济转轨中的女性就业与社会保障探讨》中提出，城镇劳动力市场已具有发达市场经济国家高失业

率特

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征，所不同的是：并不是由于保障福利水平太高，而是劳动力供给能力太大，女性失业严重，且保障水平低下所造成的。该文预测将会出现妇女“大裁员时代”，失业规模巨大，失业率约为7%~8%且迅速上升，可以说就业与保障对中国女性来说有无比重大的意义。

劳动与社会保障部劳动科学研究所课题组在

2002年的《我国灵活就业问题研究报告》中对灵活

就业作了如下界定：灵活就业(FlexibleEmploy鄄

ment)是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、社

会保险、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。

《低层灵活就业群体社会保障需

求与对策研究—————基于重庆市363名“棒棒”的调查分析》中肖云、刘慧（2008）经调查发现，低层灵活就业群体对养老、医疗、以及工伤、失业等保险有着强烈的参保意识，但受到“城乡社会保障制度的不兼容、户籍制度的制约以及宣传力度的不够”等因素限制，使得参保情况不容乐观，

“甚至

有一部分人不了解社会保障制度”。文章提出了改善就业环境和政策、改革社会保障制度设计、完善社会保障管理制度等对策。

高校毕业生就业与社会保障问题一直是学术界关注的焦点。王作宝（2008）的《我国高校毕业生就业的社会保险问题研究》一文是从社会保险方面切入研究高校毕业生就业问题，提供了研究高校毕业生就业问题的新视角和新方法，对于丰富解决高校毕业生就业问题的教育政策理论体系有积极的意义。

三、各地统筹就业与社会保障的实践研究

2006年当时的劳动与社会保障部在全国17个

省、自治区、直辖市的26个市（区、县）开展了统筹城乡就业试点工作。一些学者和实践工作者在此前后均就城乡统筹就业和社会保障问题开展研究。刘同昌（2005）、魏哲明（2005）、曾万明（2007）、丁海中（2009）、高亚男（2010）等分别研究了青岛、西安、成都、马鞍山、苏州等地。其中，丁海中（2009）将马鞍山统筹城乡就业的具体

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做法总结为：发展扩大就业、创业带动就业、政策扶持就业、服务保障就业、培训促进就业。高亚男等（2010）在介绍城乡一体化的“苏州模式”发展新思路时提出，

“在增加就业总量的同时更加注重

就业质量，在扩大社会保险覆盖面的同时更加注重完善制度体系，在全面维护劳动者权益的同时更加注重各类社会群体利益关系协调平衡，在解决当前突出矛盾的同时更加注重研究建立长效机制，在推进各项制度改革的同时更加注重管理基础建设”。刘小红（2009）也就苏州的高新区统筹城乡就业进行了研究，并总结出“统筹城乡就业是政府治理行为的一个重要方面”，

“统筹城乡就业的推力应该

多元化”等具有前瞻性的观点。

关于各地统筹城乡社会保障的研究，袁文海（2010）以重庆市统筹城乡社会保障为视角，提出覆盖城乡居民的社会保障体系建设的近期、远期目标，特别针对学界内关于社会保障立法的“城乡统一立法”和“农村居民专门立法”的争论，进行评析，并赞同“单独立法”的观点及提出路径选择。王丹、刘曦（2012）以老工业基地辽宁省为例，提出实现城乡社会保障制度的有效衔接。要研究如何在企业养老保险框架内，建立“低进低出”的政策，方便进城农民缴费。还提出为解决“双轨制”难题的对策，即“对新公务员试行聘任制，签订聘任合同，实行协议工资，建立养老保险制度，它将为未来的‘养老金并轨’铺路。”郑瑞平（2010）以重庆市为例介绍了统筹城乡社会保障制度的法律完善，提出我国社会保障制度虽然已经有了基本的框架，但仍急需法律化和规范化，具体的法律构想包括完善社会保障的立法体系、制定专门的《农村社会保障法》、扩大社保工作的覆盖面、加强对社会保障基金筹集与运营的法律规范、从法律视角关注社会保险金的支付风险等。

四、就业与社会保障问题研究展望

通过对上述具有代表性文献的研究可以看出，关于就业和社会保障的研究一直在伴随并影响着我国社会保障体系理论与实践的发展。根据十八大、十八届三中全会要求，推动实现更高质量

就业与建

设更加公平可持续的社会保障制度，已经成为党和政府下一步工作的重中之重，其理论研究与实证分析就显得尤为迫切。因此我们认为下列问题值得进一步关注。

（一）对就业的内涵与外延的界定

伴随着新型城镇化进程，人口结构变化、户籍政策改变等带来的新情况突破了传统就业、失业概念的边界，现实中出现了农民权利诉求与政策供给不匹配的矛盾，导致许多无法解决的新问题，因而必须重新界定就业、失业概念，为新政策制定提供理论前提。就业、失业概念的内涵与外延应该覆盖城乡居民，彻底破除传统就业、失业仅适用于城镇人口的政策边界，以实际收入情况作为界定的基本标准，并按照收入来源及数量界定其是否充分就业或失业。统筹城乡就业不仅关系社会经济发展的全局，更涉及城乡劳动者的生存和发展问题，因此需要从多层次、多角度界定其内涵和外延。建议将农村就业纳入到整个社会就业体系，探索建立健全城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系，完善城乡统一的社会就业失业登记制度。

（二）促进就业和社会保障协同发展研究统筹城乡的就业和社会保障，不是单纯的农民进城和人口转移，也不是单纯地将城镇职工就业政策、社会保障政策和公共服务覆盖到农村。统筹城乡就业和社会保障是一项系统的社会工程，是城乡地域之间各种要素优化配置的渐进过程，是城乡规划、产业分布和劳动力配置等一体化建设的必然要求。过去有人曾提出社会保障政策与就业联动的实证分析，认为要形成政策合力，提高政策实施效果。这种观点指出了当时社会保障政策与促进就业之间的不协调，采用定量分析揭示了就业增长降低与社会保障费率升高之间的数量关系，在当时具有非凡的远见，从目前看虽然具体措施已过时效，但其研究思路应予以关注。

（三）人口结构变动对就业与社会保障的影响研究

通过第六次人口普查显示，我国城乡人口结构具有以下特点：老龄化进程逐步加快，60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，比2000年上升1.91个百分点；城镇人口比重大幅上升，居住在城镇的

人口为66557万人，占总人口的49.68%，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。同2000年相比，城镇人口比重上升13.46个百分点。流动人口同2000年相比增加11700万人，增长81.03%。随着老龄化步伐加快，城镇人口比重大幅上升，流动人口逐年增加，劳动适龄人口数量继续增加等，使就业与社会保障面临新的变化。

（四）城镇化进程中弱势群体的就业和社会保障研究

新型城镇化的核心是人的城镇化、市民化，体现在人口结构变动上，主要是将农民转移为产业工人、城镇居民，重点人群为进城农民工、被征地农民以及农村留守居民等。关注城市化进程中的弱势群体，特别是要关注对被征地农民经济补偿、社会保障与就业情况，即在征地补偿制度中的各个环节都无法确保农民利益不受损；另一方面在实行货币补偿机制的情况下，采取一次性支付的做法使农民今后的生活保障存在着很大的隐患。参考文献：

［1］郑功成.中国民生的两大主题：社会保障与促进

就业［J］.理论探讨，2004（5）.

［2］蔡昉.人口与劳动问题报告［M］.北京：社会科学

文献出版社，2006.

［3］温铁军.农民社会保障与土地制度改革［J］.学

习月刊，2006（10）.

［4］郭娅娟.基于和谐劳动关系视角分析农村劳动

力转移［J］.长春理工大学学报，2013（4）.［5］潘锦堂.经济转轨中的中国女性就业与社会保

障［J］.理论探讨，2002（7）.

［6］陈晨，等.关注城市化进程中的弱势群体［J］.经

济体制改革，2004（1）.

［责任编辑：江亚玲

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作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

韩琳， 解秀玲

中共大连市委党校,辽宁 大连,116013大连干部学刊

Journal of Dalian Official2014(4)

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