政企分开后铁路进一步改革的任务

荣朝和

去年曾参加天则所与铁路有关的一个课题的讨论，很高兴天则所长期关注铁路问题。我觉得天则所今天讨论的主题“铁路改革：问题、展望与出路”很好，比只讨论垄断要贴切。铁路问题相当复杂，垄断只是铁路面对很多问题其中的一个，说行业治理要比只说垄断更好一点。

我们十年前就曾参与过一些铁道部政企分开的讨论，其实当时如果走出这一步的话比现在情况会好很多。十年不改革造成很大的不改革代价，这个代价实际上是由社会或者大家来承担的。十年前改革要比现在好，即便是五年前要改的话，2008年的情况也比现在要好。所以铁路改革如果早走损失会小一些。我们现在看到铁路改革已经走出第一步，这是应该肯定的，但是问题是下一步怎么走、今后目标是什么、前景是什么。铁路改革有多少事情应该做，我总结了以下六个方面：

首先，政企分开应该是肯定要做的。把政企不分和很多事情放在一起去，想一步就改过来，其实不太现实，这也是造成铁路改革在过去十年没有迈出步伐的一个很大问题。发改委原来制定铁路改革方案总是希望尽可能完美，除了政企分开还要实施网运分离，或者分成几大公司，但是想一下做成这样的事情其实非常难。因为政企不分的话铁道部总是站在被改革的那一方面，你提什么方案它都会宣称不行。其实也不一定真的不行，但它就说不行，强调安全问题、春运问题，让你改不成。所以第一步必须要迈出去。这是第一个，关于政企分开的事情。

第二个事情就是债务的重组。如果十年前改革，债务问题根本没有那么严重甚至是不存在的，现在则成了摆在面前一个特别大的问题。说是2.66万亿，实际到去年底应该是3万亿左右，地方政府应该还有数千亿跟铁路有关的债务。如果不改革或者改革以后我们的投融资体制、规划体制、财政体制不做调整，只靠少量的政府资金撬动大量债务搞建设的局面不改变的话，那铁路以后的债务提高到5万亿甚至10万亿、金融体系和财政体系造成重大冲击的情况都是不可避免的。现在我们说将近3万亿债务，实际上已经开工的各种铁路项目要完成还需要3万亿资金。那如果不调整，我们接着用大量的债务搞建设的话，那3个亿又加上去了。已有的3万亿债务，加上已开工项目完成需要3万亿，再加上地方政府欠1万亿，所以债务应该是非常大的问题，必须要给予妥善的解决，而且不应该只是把目前已有的债务承担起来就完了。现在中央认可说铁路分成两部分，即公益性的和经营性的，公益性债务由财政承担，经营性债务由铁路自己承担。但是我觉得这样分类还不够，因为很大部分债务应该是决策失误造成的，那就应该确认负责人。

网上有一篇对综合运输研究所刘斌的访谈，说应该按照责任的主体分别承担铁路债务。他其中提到的主要是银行，因为大量贷款来自银行，如果银行觉得铁路债务没风险，那就说明银行判断失误，银行应该承担一部分坏帐，要从盈利中拿出一部分抵偿这些坏帐。刘斌说出债务的一部分责任主体应该是银行，我觉得决策失误的主体还应该包括发改委、国务院，当然也包括铁道部自己。那么这些决策失误的主体会不会承担债务？铁道部没有了，发改委自己没有钱，国务院又该由谁来承担？结果最后这个债务最后还是要由国家承担，由全体纳税人承担。所以，我们首先应该弄清楚债务从哪里来的，恶性债务的责任在哪、为什么发生？今后我们应该不允许这样的债务发生或者继续增加。这个问题如果不解决，铁路的恶性债务肯定还会越来越多，这是对整个社会不公平的。我觉得债务问题大的道理上是这样的，不光是已有债务的处理问题，还必须不允许新的恶性债务出现。日本国铁改革的时候有更重要的一条措施，就是让新的JR公司轻装上阵，但是不允许再现恶性债务。日本国铁改革后的这20多年就没有新的问题出现过，日本现在也在建高铁，但完全根据财政情况量力而行。

现在说原铁道部的所有债务都由中国铁路总公司来承担，但我们觉得铁路总公司承担不了这个债务。它现在的运营是全行业亏损的，连利息都付不起，那这个总公司过不了几年就会破产，但是肯定又不能让它破产。所以肯定需要有一个在账面上承担债务的主体。我们考虑过铁路政企分开后在企的方面有两个主体，一个是相对轻装上阵的运营主体，另外一个则是铁路债务与资产管理的主体。后者像日本国铁改革时成立的清算事业团，把一定的资产划给它，若干年以后它把资产处理完以后还还不了的债国家财政再拿过去，这是缓冲过渡的必要手段。所以，我觉得目前在铁路债务方面的安排必须做一定的调整。

第三个问题是铁路的行业重组。这个问题大家都很关心，是上下分离还是分成三个五个，但我觉得认识还不够。刚才我说了，应该增加一个债务承担主体，此外还应该增加公共铁路的建设主体。现在的这个铁路总公司其实已经负债过多，它没有能力建新的铁路，建新铁路要么就是从国家拿钱，要么就是欠更多的债，因此传统的铁路建设模式已经维持不下去了。像日本、韩国都有这样的考虑，如果要建新的铁路，要么就是让市场化的企业自己决策投资，但如果是国家需要的铁路，就依靠铁路建设公团来建，由政府来出钱，建好后租赁给运营公司，这里面需要有一个体制来约束。

至于说到运营主体网运分不分，各有各自的道理，但是我觉得今后铁路运营企业的形式可以是多元化的，在完全网运分离与网运不分之间有中间状态的。过去铁路局跟铁路局的边界是在省界上，今后铁路公司的分界应该在枢纽的位置上，这样整个一条干线就可以由一个铁路公司全程控制，减少过轨运输太多的问题。至于铁路公司是三个好、五个好、还是七个好，我觉得完全理想化的东西很难由我们现在的人设计出来。这应该是一个市场化的选择过程，可以先从合并现有铁路局做起，逐步摸索推进，寻找能被市场接受和行业承担得了的最终方案。今后的铁路公司可能包括同一条通道内的竞争，现在一个铁路走廊里面已经变成多条线，客运专线因为只能跑客，比较单纯，在同一条通道里面客专可以和普通铁路分开。现在都在一家企业里面，开了动车就把普通列车停掉，其实大家很不满意。如果一条通道有多家公司在竞争的话，高铁也有，普通列车也有，大家的选择就多了很多，铁路公司之间形成竞争是现实的。另外，今后还一定会有铁路机车车辆的租赁和服务公司，我觉得在未来铁路行业体系里面各种各样的企业其实都是可以存在的。所以今后未来铁路的重组理想化的模式大家可以讨论，但是一下子就能到位的设计比较难，应该经过若干个步骤，让市场去调节、让市场去接受。

但是这里面有一条，就是铁路的调度指挥必须放给相关企业。铁道部政企不分一直强调的一件事就是统一调度指挥，而今天再把它说成改革必须要坚持的一个东西，是站不住脚的。产权最集中体现在铁路上的就是调度指挥权，如果铁路网里仍旧只有一个调度指挥中心，那其他产权和市场关系仍旧理不顺。美国现在20多万公里铁路有7家一级铁路公司，还有更多区域公司和短线公司，每个都是自己独立调度指挥，当然在一个铁路公司内部它要做到全程自己控制的。国内的神华集团也是自己调度指挥自己的铁路系统，还有民营伊泰集团也做到了。这是行业重组。

第四个问题是铁路行业内市场规则建立的问题。与此相关的包括委托运营问题、列车过轨问题，清算问题，引入新的竞争问题、引入社会资本问题、运价管制等等。这些问题在铁路过去政企不分的情况下，铁道部自己是经营者，又是裁判员，所有东西都是它自己说了算。现在裁判已经出来了，但规则却还没有建立。所以在政企分开、债务处理、行业重组的同时，还要建立行业规则，以便让多家企业相互之间的产权关系能够得到保证，如果是垄断性的价格知道应该怎么去控制。如果是竞争性领域，那通过企业之间的谈判解决问题，行业协会或者仲裁机构解决问题，也绝对是非常重要的问题。今后的铁路局或铁路公司如果谁都拿他没办法，这实际上就是没有规则。

至于铁路改革与涨价的关系，我觉得铁路涨价说明改革还不到位，还必须深化改革。日本当初铁路不改革10年涨了13次价，但是债还是越欠越多，美国铁路放松管制前也是一个劲涨价，改革后才得到扭转。其实，现在铁路涨价的空间已经不多了，因为航空票价已经降得跟高铁差不多，高铁再涨价就没人坐了，与公路货运的竞争也有类似情况。当然也有一些基础性价格政府是应该控制，要有价格监管。但总体上我觉得铁路市场化改革，什么时候铁路自动降价了，就是我们铁路改革基本到位的标志。这是第四个事情。

第五个事情也很重要，就是地方政府在铁路方面的事权问题。刘志军搞的事情是全国铁路都归铁道部，让地方政府出完钱就没它们的事了，所以地方在铁路运营管理上没有话语权和知情权。但比较完善的铁路体系里面一定是分为中央的干线铁路、地方性支线铁路和城市铁路，三个层次是相互分工、相互支持的铁路形态结构。刘志军把所有铁路都放在铁道部一个锅里面，其实肯定是玩不转的，包括很多地方性铁路亏损没有办法去补贴。所以搞了一段时间，所以新部长上任后马上就改变与下面省市自治区的关系，如果要建新的城际高铁一定是地方出钱。这实际上是把地方性的权力交还给地方。但是，地方现在要承接地方铁路的管理权、投资权、政府行政权，既没有知识也没有主体也没有法律法规，这样的情况是不合理的。所以国家铁路改革的过程中一定要包括处理好铁路与地方政府的关系。包括一些地方性的铁路服务，不一定都要自己建铁路，可以让国铁的线路为地方提供服务，建立合作关系。比如让国铁提供北京地区的市郊铁路服务，那就可以谈判要一天开多少列车、一年开多少列车，如果亏损的话北京市承担多少补贴。一定要有做事情的法律法规，所有的铁路的事情要是都由中央政府来管，其实中央也管不了，地方政府应该有铁路的事权。

第六个问题是大部制，它是综合交通领域的事情。我们社会需要的是一种多式联运的无缝隙链条，不是一种运输方式包打天下。而且运输方式已经从过去以竞争为主变成需要协作共赢的局面，这需要相关的法律法规配合，要符合新的一体化运输要求。过去铁道部是自己管自己，综合运输体系的建立和基本制度的形成就不可能。铁道部现在虽然已经撤销，但是真正要把综合运输这个事情做成还是很难的事情。美国1967年成立运输部，40多年过去了，他们说运输方式之间的关系还是没有完全处理好。但是他们承认合并起来比较好，因为之前是自己管自己，很多烟囱都在冒烟，资源配置很浪费。大部制整合以后，对于国会来说批准预算交通运输就只剩一个烟囱，不同运输方式之间的问题自己在内部解决，这样老百姓也容易理解这个事情，应该有一个合理的交代。

综合交通规划是一个重要的事情。上一次2008年为什么交通运输大部制不成功？民航局上次虽然进去了，但是民航局所有的职能仍然是独立的。这个事情很滑稽，因为合并以后应该搞综合运输规划，但还是民航自己搞自己的规划，公路搞公路的规划，水路搞水路的规划，铁路当然也是自己搞铁路的规划，所以没有真正的综合交通网规划，提高效率并给社会提供更好的服务也很难。所以，这一次的大部制改革我们看到的方案，是要把铁道部和民航局的规划权整合在交通运输部统一的规划司里面，这样的方向才是正确的。但真正要把这个规划体制理顺并不容易，因为这是分资源分钱的事，但是一定要推进这个事情往前走。

这是我想到的几个方面，给大家做参考，实际上的问题可能比这还要复杂，希望大家更多关心。再加一句：铁路未来的改革我们寄希望于政府拿出更好的方案来，其实政府也没有很聪明，我觉得应该有主体专门进行研究，这个主体可能是政府，也可能在民间。像天则所作为民间一方来策划自己的铁路改革方案，交大也可以有交大的改革方案，大家集思广益，帮助政府推动政府，这个事情应该就比以前做得更好。不管是日本还是韩国，铁路改革民间都在很大程度上贡献了自己的力量，而且他们的体制是支持民间策划对国家有好处的改革方案。在我们的行政改革方案制定的时候应该要把民间力量考虑进来，现在的改革搞得过于神秘，要让政府重视民间的力量。仅供参考。

[ 讨论部分 ]

荣朝和：我插一句，国外铁路改革恰恰是法律先行，用法律保证了铁路的改革，包括日本的、韩国的、美国的，法律都做出了巨大贡献。

荣朝和：我对你（杨俊峰）说的给点评论。你刚才说的两个问题我觉得应该澄清一下，因为你的逻辑里面有问题。第一个问题就是凡让政府做的事情都是没有效率的，所以这个规划不应该由政府来做。这里面有问题，不管是不是明确表述的，这个观点肯定是不对的。因为，市场有配置资源的功能，但是市场不可能配置全部资源，一定有一部分资源是政府配置的，因为政府有财政，而且财政支出分当期和跨期，即消费性支出和资本性支出，后者肯定需要通过规划。所以任何一个政府做事情必须要做规划，但是让政府做事情并不意味着它想做什么都可以随意放到规划里去。规划应该是一个体制，它不但决定政府能做什么，还决定政府不能做什么，必须要有约束。政府规划的权力也是人民赋予它的，这里存在委托代理问题。我们现在很多问题恰恰在于政府的规划体制有重大缺陷，刘志军案例告诉我们现行规划体制的缺陷一旦被充分利用会产生多么严重的后果。但这并不意味着政府不应该规划。规划首先是用来管政府的，告诉他们做什么一定要有约束条件。而我们现在的规划里政府完全没有约束，而且我们的规划可以不跟财政预算挂钩，我们的长期规划三年就可以完成，那这种规划在本质上是不健全的。所以，应该是我们必须要建立合理的规划制度，这是第一个你说的不对的地方。

第二你说政企实质上是不能分开的，这里也有一个重大理论和制度上的混淆。我们经济改革最重要的问题之一是国企改革，而国企改革的方向是现代企业制度，包括变成上市公司，实际上这有问题，国企根本就不可能符合现代企业制度。西方最发达的市场经济国家也有一部分是特殊企业，要帮助做政府做事情，但它们不是普通的企业。我们最大的问题是说可以把所有的国企说成普通企业，这是不成立的。发达国家保留的国企是在国有经济退不出来的领域，它要有企业形式，但这一类企业是公企业，是特殊法人，例如我刚才发言时候已经说到的铁路建设公团。这些特殊法人能够做什么事情，它的资金来源、运转机制、经营边界、甚至亏损都要在议会里讨论通过，有整个一套完全不同的管理体制，是针对特殊公企业的。所以我认为政企是可以分开的，但需要一建立个特殊企业的制度。现在我们理论界已经有人开始谈这个问题，但是不属于主流，大家并不注意，在经济体制与政治体制的改革里面也没有被放到应有的地位。

我觉得你对这两个问题有重大认识上的缺环，虽然严肃了一点，但还是希望指出来。

[ 荣朝和 北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师。 本文为作者2013年4月1日在天则经济研究所「铁路改制：问题、展望与出路」研讨会上的发言修定稿 ]

2013-4-14

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