旅游资源经营权转让问题探讨

　第20卷　第1期　2005年3月

福　建　地　理

FU J I AN GE OG RAPHY

V ol. 20,N o. 1Mar 1,2005

旅游资源经营权转让问题探讨

———以四川雅安“碧峰峡模式”为例

On the Transfer of Management Right of Tourism R esources :

T aking the Bifengxia (Ya ’an , Sichuan) Model as an Example

李　爽　袁书琪　杨　LI Shuang 　Y UAN Shu 2qi ((Normal University , Fuzhou 350007)

　　摘, 各地加快旅游大发展的背景下, 如何看

, 就成为当前经济理论和旅游发展实践中面临的一个新问题。本文在分析我国旅游资源经营现状的基础上, 以“碧峰峡模式”为例, 对旅游资源经营权转让的现实意义加以分析, 并进一步阐述在实施旅游资源经营权转让过程中应注意的若干问题。

关键词　旅游资源　经营权　转让　　旅游资源经营权指对旅游资源一定时期的占有、使用和收益的权利, 是一种法律上的财产权利。其表现有2种形式:一种是对已有一定程度开发或投入的旅游景区的占有、使用和收益, 可称为旅游景区经营权; 另一种是对未进行开发或投入的自然状态的旅游资源的占有、使用和收益, 可称为狭义的旅游资源经营权[1]。1　问题的提出

过程中, 追求的是利润, 企业在利润最大化动机的驱动下, 很容易出现短期行为, 掠夺式开发、粗放式经营、忽视保护, 从而给生态环境造成破坏; 目前在国家缺乏相关政策约束的条件下, 开发商为谋取暴利必定会利用手中的经营权疯狂赚钱, 很难保证资源不被破坏。

笔者赞同, 只有实行旅游资源国家所有、政府成立专门管理机构直接经营管理的模式, 才有利于旅游资源和环境的有效保护和国有资源的国家所有性质[3]。这涉及到几个问题:是否非国有

(营) 企业对旅游资源进行了开发就是破坏, 就不能实现保护? 是否对旅游资源不进行开发就是最好的保护? 保护需不需要资金作后盾、地方政府有没有足够的资金用于保护? 是否所有的旅游资源都应国有国营, 民营资本可否介入旅游资源的开发?

其实, 加入WT O 后, 中国旅游产业对外开放

程度逐步提高, 其所具有的开放性决定了旅游产业必须实行全方位开放的政策。因而有必要尝试旅游资源经营权转让, 探索中国旅游发展的新路。2　我国旅游资源经营现状分析

自1997年我国第一宗旅游景区经营权转让案例的出现起, 国内各界对关于旅游资源经营权能否转让的问题一直存在着较大的分歧和争论[2]。支持转让的一方认为, 旅游资源具有使用价值和稀缺性, 可以认为是资产; 所以在市场经济条件下应该树立科学的、可持续的发展观, 把旅游资源当作国有资产的重要组成部分, 参与市场运作。这样一方面可以加快旅游资源向旅游产品的转化过程, 促进当地就业和经济发展, 另一方面能以最好的开发带来最好的保护; 尤其是在我国目前旅游资源开发、保护资金政府投入不足的现实背景下意义重大。

而反对转让的一方则认为, 绝大部分旅游资源属不可再生资源, 企业在旅游资源的开发、经营

过去, 旅游资源由政府行政事业单位统一开

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发和经营, 一方面, 因投资不足, 景区开发档次低,

不能形成规模效益, 同时也缺乏保护资金, 使生态环境得不到有效保护; 另一方面, 它们大多是无偿使用旅游资源, 没有任何风险和压力, 缺乏参与市场竞争的内在动力。这就严重制约了旅游资源的开发档次和旅游业的发展水平[4]。要从根本上解决这个问题, 只能从观念上、体制上进行创新, 在坚持旅游资源国家所有权不变的情况下, 大力吸纳社会资金参与旅游资源的开发和经营, 只有资源与资本有机结合, 才能产生良好的经济效益、社会效益和环境效益[3]。

验证明, , 意识的增强, , 对环保的重视程度也发生了根本转变, 景区的经营权转让以后, 旅游资源非但没有遭到破坏, 反而得到有效保护, 并取得了相当好的经济和社会效益。3　“碧峰峡模式”的框架内容

创立于1998年的“碧峰峡模式”可以理解为是“旅游资源与开发资本的结合模式”。其主要内容是:政府出资源、企业出资本, 在保护生态的前提下, 授权一家民营企业在相当长一段时期内对资源进行整体控制和开发。简言之, 是旅游开发模式中的“国有民营模式”。应当说在西部乃至中国这是一个了不起的进步。

四川省副省长王怀臣曾在2003年明确宣布:景区的开发走所有权、经营权和管理权相分离的改革路子, 这并不是出售景区, 而是根据资源国家所有的原则, 把经营权剥离出来进行有序开发和建设, 因此投资商对景区的建设, 必须严格遵循“严格保护, 永续利用”的方针进行规划和开发, 政府要对景区的规划建设加强监督管理和执法力度, 确保开发建设按规划进行[5]。4　旅游资源经营权转让的现实意义旅游业是一个关联性极强的产业。从管理制度上看, 旅游资源开发涉及城建、交通、文管、电信、林业、文化等众多部门, 这样就需要多个部门的协调配合。而将旅游资源的经营权交由企业开发, 独立规划, 可避免条块分割, 加快开发进程; 从开发资金上看, 政府投入资金有限, 企业按市场需求有规律融得大量资金进行开发; 从企业行为上

来看, 企业注重营销, 有利于旅游形象形成与品牌的树立。

在坚持资源国家所有、严格保护、永续利用的前提下, 在一个旅游景区内, 经政府统一规划(或政府审批规划) 后, 把开发经营权剥离出来, 通过政府与投资者签订保护开发、建设经营、管理协议, 授权投资者依法有偿取得一定期限内(一般是30～50年) 的开发建设权、权, 其核心是、、企业经营”。, , 为充足的, 从而找到了地方发展、企业创利、百姓致富的最佳结合点, 使景区的经济效益

、社会效益和生态效益达到完美统一[3]。

4. 1　盘活旅游资源, 将资源优势转化为经济优势

占地20km 2的碧峰峡1986年被列入省级风景名胜区, 景区内有466. 67hm 2国有林场和133. 33hm 2集体林场, 当地农民在这个被称为”烂草沟”的地方靠砍伐捕猎为生。每年创收仅为30万～50万元, 这连付碧峰峡内林场工人的生活费都不够[5]。由于当地政府囊中羞涩, 景区自然环境的保护工作基本无力开展。

碧峰峡的情况绝非个例, 整个中国的风景区均有严重的保护资金不足问题。只有合理的出让经营权才能形成一定财力, 才能从根本上解决旅游资源因开发资金短缺而“藏在深闺人未识”的问题, 才能盘活旅游资源, 加快旅游资源向旅游产品转化的过程, 尽快形成生产力, 把资源优势转变为经济优势。发展是解决一切问题的关键, 发展才是硬道理[3]。4. 2　提高旅游资源经营主体责任感和管理水平

投资主体多元化后, 新的投资主体必然带来高素质的专业人才, 带来新观念、新管理、新机制, 进而提高景区规划开发管理服务水平, 进一步提升旅游产品的档次。“碧峰峡模式”适应了这种理念, 独家经营, 责任明确。独立、长期(50年) 的协议, 促使企业在制定发展规划时, 必须着眼于长远与可持续发展。对旅游景区开发, 这种长期、可持续发展的规划, 与企业的长远利益结合在一起, 无疑对景区的生态环境保护是至关重要的。所以说“碧峰峡模式”已成为引领中国旅游业发展的模

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式, 是西部大开发的创新模式。

4. 3　转变政府部门职能, 保障旅游业可持续发展

突破旧的管理体制, 转变政府相关部门职能, 集中精力加强对旅游资源规划、管理和保护的监督, 经营权放手交给企业, 企业在市场中参与竞争, 从而促进了旅游业的健康、协调发展。让企业取得景区的开发经营权, 由于受法律约束的协议中包括了资源、环境保护等的强制性规定, 加之企业开发经营期限一般为30～50年, 没有政府官员任期“短期行为”“、政绩工程”的影响, 这样企业就必须考虑政府的强制要求和自身的长远利益, 开发建设中注意保护, , [3]。在雅安, 对碧峰峡景区自然环境进行严格保护成为协议的主要内容, 规定景区的建设和规划必须由政府立项、审批, 企业只有维护权; 企业要动碧峰峡的一草一木, 必须由政府批准; 企业对资源的保护要“放在开发、建设、利用之前”。4. 4　投入规模扩大, 大幅度增加资源保护资金

旅游资源的价值高, 但由于资金的不足而无力开

发和保护, 外来企业的介入, 不仅使当地干部群众的观念、经营方式发生了根本性的转变, 同时增加了当地财政收入, 成为这些地区脱贫致富的主要途径。四川雅安市一年的财政收入仅3000多万。可市里吃财政饭的却达8000人。“政府出资源、企业投资本、授权万贯集团50年对碧峰峡的独家经营权”。2000年, , 利润2, 1. , 这个曾经是雅安市最穷的乡, 就因为碧峰峡而一跃成为全市当年农民人均增收最多的乡。仅10万元户就冒出了10多位[5]。

5　旅游资源经营权转让过程中应注意的问题

明晰旅游资源产权归属, 将所有权、经营权分离, 国家对旅游资源所有权在经济上得到实现, 对旅游资源的培育、保护和发展走上良性循环的轨道, 使旅游业的经济效益、社会效益和生态效益同步实现[6]。因此, 在实施旅游资源开发建设“两权”分离中, 一定要建立并强化国家所有权和各级政府对企业经营权的相应监管机制。5. 1　规划先行, 严格按照规划实施旅游资源开发

科学的规划, 是旅游资源有序开发、可持续发展的根本保证。提倡规划先行, 规划一经确定

, 任何开发商都必须严格按照政府和有关部门审批的规划, 进行旅游资源的开发建设和经营活动, 确保规划的严肃性和权威性, 防止开发、经营商短期行为, 掠夺式开发、粗放式经营、忽视保护, 从而给生态环境造成破坏。5. 2　根据实际分类指导, 区别对待不同旅游资源

在有效保护和合理利用的原则下, 根据各类景区的性质, 确定不同的开发经营模式。已经开发并具相当规模的老景区, 具有唯一性和不可替代性的世界自然、文化遗产景区, 可在现有体制和管理基础上进行改革、创新, 实现政企分开, 管理权和经营权分开; 而对其他大量尚未开发特别是开发条件较差, 还需大量基础设施投入的景区, 则应大胆对外开放, 招商引资, 通过所有权与经营权的分离, 政府转让经营权, 引进外来资金、技术、管理, 加快景区开发建设, 提高保护管理水平[3]。

多方资金投入旅游资源、环境保护项目, 一方面缓解了政府无力开发的不足, 另一方面也使旅游资源的保护有了强大的资金后盾, 发展了经济与保护了环境, 人与自然和谐发展。在碧峰峡游览, 游人可以处处感受到管理者刻意强化的“环保意识”“, 生态是资源, 生态是财富, 生态是生命线”, 就连餐厅里泡茶的水杯, 也是用竹筒制成的。四川万贯集团董事长陈清华透漏, 两年接待游客数量累计达到160多万人次, 营业收入达到1. 6亿元, 并带动了周边生态产业产值累计达7亿元。然而最重要的是, 保持了碧峰峡良好的生态环境。“这里的生态环境就是我的‘聚宝盆’, 谁破坏, 我第一个不答应。”就是在这样的理念下, 陈清华在得到碧峰峡经营权时, 没有犹豫就按协议规定的数额, 支付了500万元的环境保护金, 又主动出资350万元买下了数千亩人工林的“抚育权”。有人替陈清华算了一笔账:即使这些树木长大成材, 全砍了也卖不了这么多钱。陈清华自信地说, 万贯集团经营的是青山绿水[5]!

4. 5　增加财政收入, 提高旅游扶贫效率

一些旅游资源丰富的地区尤其是西部地区,

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5. 3　实施项目开发的环境影响评估制度

通过旅游资源经营权转让, 加快资源优势向

经济优势的转化是旅游业发展的一条新路。但必须考虑到旅游业兴旺起来后, 景区的生态环境能否承受住八方旅游大军的冲击? 我国许多景区在这方面教训沉痛。例如青海湖鸟岛由于游客骤增, 致使湖岸大片丰美的草原开始退化, 鸟群数量也呈下降趋势。因此, 任何开发建设项目和经营活动, 都要树立生态保护先行和生态可持续发展的理念, 坚持“严格保护, 统一管理, 合理开发, 永续利用”的原则。对所有开发建设项目, 严格的评估、审批制度, , , 经济的手段, 避免造成对环境的不利影响。同时增加环保资金投入, 营造良好的生态环境。5. 4　建立健全相关法律法规

市场经济就是法制经济。目前, 在一些地方的旅游资源产权流转的实践中, 已经出现了因为法制不健全而导致国有资产流失的例子。如曲阜“三孔”文物损坏事件曝光之后, 一时之间竟然找不出相关的责任人。可见, 政府应该制定相关的法律法规, 对经营者的责任和义务有明确细致的规定, 依此约束和规范经营者行为, 加强对旅游资源的管理。这些法律法规的内容至少应涉及以下方面:明确旅游资源产权管理机构的设置、规定经营权可以出让的旅游资源种类、旅游资源核算体系的标准化、旅游资源资产评估体系、交易规则等; 明确旅游资源保护的方针和基本原则、监督机构的设置与职责、自然和人文资源的旅游开发与其他利用方式之间的关系等, 以有效规范经营者的权利与责任, 约束经营者的行为[7]。5. 5　建立统一管理机构和强有力的监督机制

正确处理开发与保护的关系, 关键是要建立统一的管理机构和一套行之有效的管理体制与监督机制。建立统一的管理机构是世界各国管理国家重要自然与历史性旅游资源普遍使用的方式[8]。例如澳大利亚的6个国家公园由环境与遗产部管理, 新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。由企业对景区实施开发经营, 政府相关部门因为实现了政事分开、政企

分开, 反而能够更好地履行规划审批权和监督管

理权, 成为旅游资源开发建设严格的监督者和执法者。对开发建设项目和经营活动, 要依法进行严格的监管, 既保护投资商的合法经营, 又能使环境得到有效的保护。

6　“碧峰峡模式”展望与发展方向

“碧峰峡模式”的思想核心是倡导新生代旅游, 其特征主要体现在:旅游项目不断更新、旅游、; 、舒适的色彩; 旅游营销由经营者需求向游客需求转变; 开发充分建立在保护基础上并建立一种由政府、企业和社会各界参与的监督审定体系; 重现开发模式的稳定性和科学性, 并充分认识到这是保证国家、企业和消费者利益共同实现, 完成社会效益、生态效益、经济效益三效合一的坚强后盾和必要前提; 景区开发一定要从根本上解决当地政府财政和景区农民的共同发展问题; 景区经营要在保护和开发上高度重视科技的作用等等[5]。2002年以来, 中共雅安市委、市政府在总结了碧峰峡的经验后, 提出建设“生态雅安”“、绿色雅安”“、环保雅安”。雅安市委书记魏宏说“:要把生态建设提到全局的位置来把握, 将生态建设融入经济工作的各个方面。”

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