诉讼驳回诉讼请求判决研究--完稿

行政诉讼驳回诉讼请求判决研究

摘要：行政诉讼判决，是行政诉讼最重要的结案方式，是人民法院对行政案件中实体问题所作的处理。1989年我国颁布的《行政诉讼法》确定了维持、撤销、履行和变更四种判决形式，初步建立了我国的行政判决制度。2000年最高人民法院在《关于执行若干问题的解释》中新增了驳回诉讼请求判决和确认判决两种判决形式，补充和发展了我国的行政诉讼判决制度。驳回诉讼请求判决与维持判决是人民法院审结行政案件使用较多的判决形式，理论界和实务界对这两种判决形式的具体适用存在争议。本文通过对行政诉讼驳回诉讼请求判决适用的实证分析和理论研究，分析驳回诉讼请求判决在具体适用中存在的问题和缺陷，得出驳回诉讼请求判决符合司法的本质属性和诉讼法原理，且不违背行政诉讼合法性审查原则的观点，并对取消现有的维持与确认合法有效判决，在《行政诉讼法》修改时明确规定驳回诉讼请求判决，并扩大和明确其适用范围提出自己的建议。

关键词：行政诉讼；驳回诉讼请求判决；维持判决；确认有效判决

Abstract: Judgment of administrative litigation,administrative litigation is the most important way is the case, people's court for administrative cases in physical problems made by processing. In 1989, China promulgated the

development of China's administrative litigation judgement system. Rejected petition judgment and maintenance decision is the people's Court concluded the administrative cases to use more judgment form, theory and practice of the two kinds of sentence form the specific application of the controversial. Based on the administrative lawsuit rejected petition judgment applies the empirical analysis and theoretical research, analysis of rejected petition judgment in the specific application of the existing problems and defects, it rejected petition judgment with the judicial nature and procedure law principle, and does not violate the principle of legality of administrative litigation, and to abolish the existing maintain and confirm the valid judgment, in the

Key word: Administrative litigation; rejected petition judgment; judgment maintaining; confirming the validity of judgment

目录

引言............................................................................................................4

第一节 行政诉讼驳回诉讼请求判决的适用..... ....................................5

第二节 行政诉讼驳回诉讼请求判决适用中存在的问题......................7

第三节 完善行政诉讼驳回诉讼请求判决的建议..................................8

第四节 结语............................................................................................16

参考文献..................................................................................................17

引 言

行政诉讼判决，是指人民法院在行政案件审理终结时，根据所查

清的事实，依据法律规定对行政案件实体问题作出的结论性处理决定。作为诉讼的最后结果，行政判决在行政诉讼的制度构建及改造过程中具有重要意义。行政判决作为行政审判权的集中体现，既影响相对人的救济，也影响公法秩序的维护。我国行政诉讼司法制度中就人民法院对行政诉讼案件的处理，通过诉讼法及其司法解释等形式规定了多种判决方式。其中，《行政诉讼法》第54条规定了维持、撤销或部分撤销、限期履行及变更等四种判决形式，最高人民法院在《关于执行若干问题的解释》(以下简称《行诉法解释》)中增加了驳回诉讼请求和确认判决两种判决形式。这样，行政诉讼中的“肯定判决”种类增加到了四种，即维持判决、驳回诉讼请求判决、确认合法判决及确认有效判决。理论界及司法实务界对驳回诉讼请求判决与维持判决、确认合法或有效判决等肯定性判决形式的适用，对维持判决、确认合法或有效判决的存废颇有争议；对驳回诉讼请求判决的理解与具体适用也存在一些模糊认识，导致驳回诉讼请求判决在具体适用中出现了一定的问题。

笔者认为行政诉讼驳回诉讼请求判决不仅在多数情况下与维持

判决、确认合法或有效判决具有同等效力和意义，而且具有这三种判决所不能替代的功能和作用，驳回诉讼请求判决可全面替代维持判决、确认合法或有效判决。笔者对行政诉讼驳回诉讼请求判决进行理论研究，分析驳回诉讼请求判决在司法适用中存在的问题，并对维持

判决、确认合法有效判决的存废及驳回诉讼请求判决的完善提出自己的观点，通过撰写本文引发对该问题的一些思考与讨论，以期对完善

行政判决 方式与行政诉讼驳回诉讼请求判决有所裨益。

第一节 行政诉讼驳回诉讼请求判决的适用

根据最高人民法院《行诉法解释》第50条和第56条的规定，人

民法院驳回原告诉讼请求判决主要适用于以下五种情况：

（一）被告在一审期间改变原被诉具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为合法的；原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为被告不作为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。

《行诉法解释》第50条规定“被告在一审期间改变被诉具体行

政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”

（二）起诉被告不作为理由不能成立的。我国法学界对“不作为

行政行为”的概念争议较大。一些人认为，不作为行政行为，是指行政机关消极维持现有法律状态，通常表现为不履行法定职责的行政行为，如对行政相对人的请求不予答复或拒绝颁发许可证等。但也有不

少学者认为，行政机关积极履行作为或者不作为义务的行为是作为行政行为，如拒绝颁发许可证、不发给抚恤金等等，都属于作为的行政行为；行政机关消极对待作为义务的行为是不作为行政行为，如对行政相对人的申请或者请求不予答复或者拖延答复。

（三）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院对被诉具体行政行为的合法性进行审查。对违法的具体行政行为，可以判决撤销(含部分撤销及责令被告在一定期限内重新作出新的具体行政行为)；对于显失公正的行政处罚，可以作出变更判决。但在一些行政处罚类案件中，罚款的数额与相对人违法行为不相当，按照合法性审查标准，其既没有突破法律规定的范围，也不能认为是滥用职权或者显失公正，但却存在比较明显的合理性问题，人民法院还应否维持这样的具体行政行为值得商榷。

（四）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的。法律、政策往往随着政治、经济、文化、科学技术的不断发展而发生变化。实践中，有时会遇到行政机关作出具体行政行为时，适用的法律法规是有效的，但在诉讼程序中其适用的法律法规己变更或者废止。因为被诉行政机关作出具体行政行为时适用的法律规范是有效的，因此，人民法院仍应以当时有效的法律规范来判断该被诉具体行政行为的合法性，而不能以在诉讼时新颁布的法律规范来否定其合法性。

（五）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。因为行政诉讼中的情况非常复杂，难以列举出所有应当判决驳回诉讼请求的情形，为了避

免法院在审理行政案件中，遇到应当判决驳回诉讼请求的情形无法可依的情形发生，所以《行诉法解释》第56条第四项规定了“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”这一兜底性条款。

第二节 行政诉讼驳回诉讼请求判决适用中存在的问题

（一）在制度构建上，对驳回诉讼请求的定位存在问题

目前，根据《行政诉讼法》和《行诉法解释》的规定，针对合法行政行为的判决有四种形式：维持判决、驳回诉讼请求判决、确认合法或有效判决，这四种判决各有其特定的适用领域。从《行诉法解释》

第50条和第56条规定的驳回诉讼请求判决的五种适用情形看，除了

第50条、第56条规定的第一种情形确实不能用维持判决、第四种情形是概括性的兜底规定外，其他两种情形在增加驳回诉讼请求判决以前都是可以或者可能被判决维持的情形。“驳回诉讼请求判决目前仅仅视为一种对维持判决的良性补充，它的功能仅仅局限在解决具体行政行为合法但又无法适用维持判决下判的情形。”

尽管这两种判决对合法性的程度性要求是不同的。按照相关法律及司法解释规定，似乎维持判决对具体行政行为的审查要更加严格一些。这从《行政诉讼法》第54条第1项的具体条文上可以看出，适用维持判决的条件应是具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。

（二）在制度设置上，对驳回诉讼请求判决的设计不科学

这种不科学表现在，采用了不同的分类标准把驳回诉讼请求判决

与撤销判决、履行判决并列。撤销判决、履行判决是根据原告的诉讼请求为标准设置的，而驳回诉讼请求则是依法院的答复为标准设置的。对任何一种诉讼请求，法院的答复有三种：支持诉讼请求、驳回诉讼请求和作出履行判决。从此角度考虑，驳回诉讼请求判决可适用于所有法院不支持诉讼请求的情况。只要诉讼请求不成立的，都可以适用驳回诉讼请求判决。

（三）在适用范围上，对驳回诉讼请求判决的规定欠具体

司法实践中，在驳回原告诉讼请求判决方式的具体适用上，有时难以把握，特别是对《行诉法解释》第56条第4项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”规定的范畴。从统计表3中可以看出，适用“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”判决驳回诉讼请求的比例占驳回诉讼请求判决数的29.1%。这一兜底条款赋予法官很大的自由裁量权，虽然便于司法实践操作，但同时也明显为司法者滥用此条款埋下了伏笔。司法实践中，这样的例子并不少见，这是由于立法规定不明确、法官滥用自由裁量权而引发。同时，驳回诉讼请求判决的适用范围规定得较窄，司法实践中需要进一步扩大。

第三节 完善行政诉讼驳回诉讼请求判决的建议

（一）在理论层面上，准确界定驳回诉讼请求判决之涵义

由于我国《行政诉讼法》没有规定驳回诉讼请求这一判决形式，因而理论上对这种判决形式的研究甚少。有学者将行政驳回诉讼请求判决界定为“人民法院对行政案件经过审理以后，依法作出的对原告

的实体诉讼请求予以否定(或不予满足)的一种判决”。

笔者认为，这一定义虽然有其一定的可取性，但还不能完全概括驳回诉讼判决的所有功能与特性。笔者借鉴民事诉讼法学和行政诉讼法学的有关原理，结合行政诉讼之司法实践，试图界定其涵义为：人民法院在行政案件审理过程中，对原、被告之间的行政争议依法进行审查后，作出的对原告的实体诉讼请求予以否定，同时阐明否定的理由和依据的一种判决。它具有以下三个方面的法律特征：一是驳回诉讼请求判决与其他判决形式一样，具有强制性、权威性、终结性、实体性和合法性的特点。二是驳回诉讼请求判决对于原告诉讼请求具有否定性，是对当事人实体诉讼请求从正面直接予以否定的一种判决。任何实体性的判决都必然要对原告的诉讼请求予以回应，行政诉讼驳回诉讼请求更是一种直接的回应，是法院对原告诉请不予支持的一种明确表示。三是驳回诉讼请求判决对被告具体行政行为未作出明确的否定性判断。驳回诉讼请求所适用的情形较多，但所有这些情形应当是以被诉具体行政行为不违法为前提的，被诉具体行政行为如违法，则必然要被撤销或确认违法，行政诉讼中的驳回诉讼请求判决应是在排除行政行为违法的前提下作出的，所以说未对具体行政行为作出否定性判断。笔者认为这一定义较为全面客观，易于理解和掌握，可以概括目前驳回诉讼请求判决及维持判决、确认合法有效判决的内容，而且与民商事诉讼中的驳回原告诉讼请求判决得以衔接、统一。这一定义是否准确规范，还有待于进一步研究和探讨。

（二）在行政审判实践中，准确把握驳回诉讼请求判决的适用

1.严格坚持合法性审查原则

行政诉讼合法性审查原则考察的是具体行政行为的合法性，但驳回诉讼请求判决从字面上理解，是以原告的诉讼请求为直接指向，并未涉及具体行政行为的合法性，这并不意味着法院不对具体行政行为的合法性进行审查。原告的诉讼请求在实体上是否成立要通过对具体行政行为的合法性进行审查来判断，行政审判实践中决不能抛开对具体行政行为的合法性审查而直接审查原告诉讼请求在实体上是否合法。换言之，既不能以原告的诉讼请求不合法为由，不对具体行政行为进行合法性审查与判断，就直接驳回原告的诉讼请求，也不能以原告的诉讼请求不合法为由，推定被告具体行政行为合法，从而驳回原告诉讼请求，因为原告的诉讼请求不合法并不能推出被告行政机关的具体行政行为必然合法的结论。这样不仅有悖于《行政诉讼法》的立法精神和宗旨，而且还可能导致错误地维持被告行政机关的具体行政行为的结果，从而达不到行政诉讼法“保护行政相对人合法权益及控权、维权”的目的。

2.准确把握驳回诉讼请求判决的审理和判决程序

在具体的司法实践中，应首先审查原告的起诉是否符合起诉条件，在符合的情况下，才对被诉具体行政行为的合法性进行实体审查，若违法，则判决撤销或确认违法，若合法，再看该行为是否具有特殊性，是否应当判决驳回原告的诉讼请求，而不是首先对原告诉讼请求的合法性进行实体审查。现实中，由于原告文化水平与法律知识的高

低不同，其诉讼请求与起诉的事实和理由有时有出入，有时不可能对具体行政行为究竟何处违法作出准确的判断，而是仅凭直观感到具体行政行为是错误或者违法的而提起行政诉讼。在行政审判中，我们应分析原告的诉讼请求与被告具体行政行为的关联性。原告起诉的目的无非就是要求撤销或确认被诉具体行政行为违法，那么法院必须要对被诉具体行政行为进行全面的合法性审查，从而才能得出究竟合法还是违法的结论。在原告的诉讼理由不成立而被诉具体行政行为违法时，不能以原告诉讼理由不成立而判决驳回其诉讼请求，而应当判决撤销或者确认该被诉具体行政行为违法。

（三）在立法层面上，修订后的《行政诉讼法》应明确规定驳回诉讼请求判决

《行政诉讼法》规定驳回原告诉讼请求判决主要考虑五个方面的因素：一是一个国家的宪制安排，二是一个国家行政诉讼中撤销条件的宽严。我国《行政诉讼法》对维持判决的适用标准远较撤销判决为高，这是考虑到我国公民“民告官”的难度、案件所作出的判决对公民的特别司法保护。三是一个国家公民的权利意识和法治意识。如果公民的权利意识和法治意识较强，则整个社会就是对违法行政的强有力制约；考虑到我国公民维权意识较为淡薄，《行政诉讼法》作了有利于保护相对人的规定。四是原告的举证能力。如果一个国家的行政法治较为发达，公民就有较强的举证能力。如行政公开制度就能够保证公民获得较多的支持自己诉讼请求的信息和证据。五是公民对行政效率的要求程度。如果一个国家的公民更愿意追求公正而非关注行政

效率，则愿意让法院对具体行政行为的合法性进行审查，加大对原告诉权的保护，而非仅仅驳回原告诉讼请求，对行政行为合法性如何不予理睬。有学者认为，驳回原告诉讼请求判决是行政审判的实践成果之一，应将此规定吸收到修改后的《行政诉讼法》中。笔者也赞同此观点。从目前情况看，修改《行政诉讼法》的时机已经成熟，对行政诉讼判决形式的整合应提上议事日程。建议在修改后的《行政诉讼法》中，应明确废止维持判决、确认合法与有效判决形式，并将维持判决适用的范围，连同确认合法与有效判决部分的内容一并归纳到驳回诉讼请求判决中，以便于判决形式的统一与协调。

根据我国目前《行政诉讼法》、《民事诉讼法》的规定和《行政诉讼法》立法目的、法律原则及有关法学理论，结合行政审判实践，概括起来，笔者认为新的行政诉讼驳回诉讼请求判决可以规定适用于以下九种主要情形：

1.被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的。即现行《行政诉讼法》中维持适用范围部分。

2.原告提起行政诉讼超过法定起诉期限的。在行政审判中，由于《行政诉讼法》没有具体规定，目前实践中一般适用驳回起诉或者不予受理。笔者认为这样处理欠妥。因为行政诉讼中对原告超过法定起诉期限的规定应同于民事诉讼中诉讼时效的规定，参照最高人民法院《关于贯彻执行

讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实依据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。是否超过起诉期限并不是起诉的必要条件，因而原告的起诉只要符合上述四个条件，法院就不能不予受理，受理后也不能驳回起诉。超过法定起诉期限，原告仍享有诉权，只是丧失了实体上请求法律保护的权利，即丧失了胜诉权，法院应作出驳回诉讼请求的判决。驳回诉讼请求判决是人民法院对原告实体意义上胜诉权的否定，与裁定不予受理或驳回起诉对原告程序意义上诉权的否定有着本质的不同。但是，《行诉法解释》第44条第6项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。笔者认为这一规定与《行政诉讼法》第41条关于起诉条件的规定和立法精神不相符。

3.对行政机关合法的行政事实行为起诉的。尽管《行政诉讼法》和《行诉法解释》中无行政事实行为这一概念，但是行政执法实践中存在行政事实行为，这是一个无法回避的问题。行政事实行为是指行政主体在行政执法过程中，或者因行政执法的需要而作出的，非以设定相对人权利义务（法律后果）为目的的具体行政行为。

《行政诉讼法》第11条第1款第2项、第8项等规定：行政相对人“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”，“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的”，都含有一定量的行政事实行为。如某县建设局在对某户违法建设作出行政处罚并依法向行政相对人送达的过程中，遇到另一受到行政处罚但未履行处

罚决定所确定义务的孙某，对其进行批评，双方产生争执，争执过程中，孙某受伤。类似情况，属行政事实行为。原告对行政事实行为不服提起的诉讼，人民法院经审查认为行政事实行为合法、原告的诉讼请求无理的，可以判决驳回原告的诉讼请求。

4.起诉行政机关不作为理由不成立的。与目前《行诉法解释》第56条第1项的规定一致。在《行政诉讼法》中，行政不作为的方式被规定为拒绝或者不予答复，也有人称之为“没有履行”、“没有办理”或“没有发放”。笔者认为，行政机关不作为是指行政机关依法应当履行一定职责或作出某种行为而没有履行或没有作出。根据《行政诉讼法》第11条第1款第4、5、6项的规定，即行政相对人“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”、“认为符合法定条件申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”、“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”，均可提起行政诉讼。相对人起诉行政机关不作为的案件，如相对人向行政机关申请时，因申请不符合法定条件，或行政机关履行时机不成熟、办理条件不充分，人民法院经审查认为原告起诉行政机关不作为的理由不成立，被诉行政机关的“不作为”并没有违反法律法规的规定，则可以判决驳回原告的诉讼请求。

5.对行政机关合法但不合理的具体行政行为起诉的。我国《行政诉讼法》第5条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”审查具体行政行为的合法性原则，规定了人民法院行政审判中行使司法审查的内容，主要是对具体行政行为是否合法

进行审查，而不对其是否妥当、合理进行审查。在行政诉讼中，对于合法但不合理的被诉具体行政行为，人民法院经审理后，如果判决撤销，则违反了《行政诉讼法》第54条的规定；如果判决维持，则肯定了不合理的具体行政行为，也阻碍行政机关纠正不合理的行政行为。因而可以判决驳回原告的诉讼请求，既不违反行政诉讼法的立法精神，又给行政机关自纠不合理的行政行为留下余地。

6.对行政相对人单独或附带提起的行政赔偿诉讼，如果行政赔偿诉讼请求不能成立，可以判决驳回诉讼请求。相对人单独或附带提起行政赔偿诉讼请求，必须建立在行政机关具体行政行为违法且造成相对人合法权益损害的基础之上。如果法院经审理认为行政机关的被诉具体行政行为合法，或者该被诉具体行政行为虽然违法但并未损害原告的权益或者只损害了原告的非法权益(如行政机关对违法建设的拆除)，也就是说，原告行政赔偿的诉讼请求不能成立，则应判决驳回原告的该项诉讼请求。因为如果相对人单独提起行政赔偿诉讼，则不涉及具体行政行为的合法性问题，这时只能驳回原告的诉讼请求；如果相对人附带提起行政赔偿诉讼，法院仅对合法的具体行政行为进行维持或对违法的具体行政行为予以撤销并不能解决行政赔偿争议，法院不仅要审查具体行政行为是否合法，同时还应审查原告的行政赔偿请求是否符合法律规定，原告的行政赔偿请求是判决支持还是判决驳回，从而全面解决行政争议和行政赔偿争议。

第四节 结语

《行政诉讼法》的立法目的是通过日常的司法制度对行政权的行使进行监督，从而使中国的民主制度和宪政制度得以丰富。行政诉讼的目的论在理论上和实践中均有重大作用，它是驾驭和发展行政诉讼的基础。法的目的决定着法的发展方向，法的目的也会在法的运行中根据实际情况的需要而作出微调。“当法律目的消失时，法律自身也消失。”

笔者认为，我们应当从行政诉讼的立法目的和宗旨出发，立足本国国情，借鉴国外立法例的有益经验，借助于《行政诉讼法》的修改，重构我国行政诉讼判决制度，对维持判决、确认合法有效判决与驳回诉讼请求判决作一全面的研究与分析，权衡利弊，取消现有的维持判决、确认合法有效判决形式，作出用驳回诉讼请求判决替代维持判决、确认合法有效判决的正确决择，扩大并明确驳回诉讼请求判决的适用范围，真正实现行政诉讼价值观从“维权”向“控权”的转变。同时，使我国行政裁判体系的设置更科学、更合理、更完善，节约诉讼成本，提高判决正当化概率，重塑司法权威。

参考文献

1．黄学贤、杨海坤：《新编行政诉讼法学》，中国人事出版社2001年版。

2．张树义：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2002年版。

3．叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版。

4．马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版。

5．蔡小雪：《行政复议与行政诉讼的衔接》，中国法制出版社2003年版。

6．黄学贤：《行政诉讼中的情况判决探讨》，载《行政法学研究》2008年第3期。

7．李濯清：《行政诉讼判决制度的改革》，载《成都大学学报（社科版）》2009年第2期。

8．张静：《行政确认判决和驳回诉求的适用》，载《人民司法》2009年第4期。

9．姜志新：《试论行政诉讼驳回诉讼请求判决之完善》，载《审判研究》2010年第三辑。