论央地法律关系中的宪法主体及其利益博弈

作者：苗连营吴礼宁

河南财经政法大学学报 2013年04期

　　一、问题的缘起

　　中央与地方之间的法律关系，是宪法学上的一个基本命题，也是中国历次政治体制改革的重要议题之一。然而历经多次改革，我国央地之间的关系仍然处于一种非制度化的状态，相互之间的矛盾和争议也难以在宪法框架内解决。就拿楼市调控来说，面对扭曲了的房地产市场，中央政府的调控政策和措施却常常受到来自地方的或明或暗的挑战和对抗，中央政府和地方政府在一轮又一轮的楼市调控中进行着反反复复的利益博弈。有人甚至认为，“房地产调控史同时也是中央和地方政府的博弈史”[1]，由此揭示出潜藏于楼市背后的宪法问题。

　　在宪法学上，中央与地方之间的法律关系也被称为国家结构形式，主要涉及中央和地方政府之间的权力关系，或者说是国家各部分领土之间的政治权力关系[2]。就现代国族——国家①的具体政治实践来看，在中央和地方关系上，主要有中央集权和地方分权这两种宪政体制，当中央政府控制所有经济活动，或者掌握所有财政权力时，就属于中央集权制；当地方政府控制经济活动或者掌握所有财政收支权力时，就称为地方分权制[3]。当然，绝对的集权和分权都是不存在的。我国历来被看做是单一制中央集权国家，在事关全体的事项上，中央享有对地方的领导权。然而在楼市调控过程中，为何频频出现“政令不出中南海”，或者“上有政策，下有对策”之怪象呢?在当前的宪制框架内，我们能否找到一条有效的解决路径呢?

　　传统的学术观点主要是围绕纵向的权力配置与利益切割问题而讨论央地关系。然而，当代社会的央地关系极其复杂，仅仅以单一制和复合制、集权制与分权制作为分析框架来解释央地关系，其说服力相当有限。且其间的诸多因素相互交织，很难做出泾渭分明的划分。近年来对此问题的研究已跳出了单一思维模式的窠臼而从多维的视角展开了论证。其研究范式，可以归纳为以下几种类型：

　　1.以宪政分权及其模式选择为分析框架所进行的研究，如朱丘祥博士的《分税与宪政》、任剑涛教授的《宪政分权视野中的央地关系》等，都采取了此种研究进路。在这一分析框架下，学者们试图以宪政分权理论解释央地之间的法律关系，认为不同层级的政府代表不同群体的公共利益，担负不同的宪法职责，因此应根据其职能进行权力配置。中央和地方各有其职责，宪政的任务便是确保中央和地方各司其职、各负其责，既不能相互侵犯，也不能相互推诿。要达到这一目的，就应当对财权、事权以及用人权等宪法权力进行合理的纵向配置，实现权力的纵向制约。这是一种较常见的分析路径，学者们在探讨央地关系时一般都会涉及这一视角。

　　2.从国家建设的角度所展开的研究。这一进路主要从国族—国家建构、国家政权建设的角度，探讨央地之间的权力关系模式，其落脚点往往是通过国家与社会的整合，通过现代国家的政权建设，实现对国家和社会的全方位有效治理，并塑造一个独立的现代国族—国家。既然是出于国族—国家建构的目的，在央地权限划分问题上自然侧重于对中央权威的尊重。当然，不少论者提出，加强中央权力的前提是民主。这一类型的研究广泛存在于法学和政治学领域，如郑永年教授的《中国模式》、王绍光和胡鞍钢教授的《中国国家能力报告》、王绍光教授的《挑战市场神话》等基于国家能力对央地关系的探讨，大致上也可归于此种类型。在这里，国家能力包括政治动员能力、社会治理能力以及财政汲取能力等，或者认为国家能力包括汲取能力、调控能力、合法化能力以及强制能力等。

　　3.以央地之间的博弈与互动作为分析框架所展开的研究。这一研究进路主要通过对央地之间的博弈过程，尤其是围绕财政权而展开的博弈进行考查，分析央地间权力和利益的分配机制及其制度根源。如在《论中央—地方关系》一书中，吴国光、郑永年教授通过对央地间非制度性谈判机制的分析，探讨作为不同政治力量的中央和地方，在相互博弈过程中的态度和作用，并试图寻求解决二者之间矛盾和危机的途径。

　　4.以历史发展为视角探讨中央与地方的权力划分问题，并认为历史传统和政治背景是国家结构形式的决定性因素之一。如封丽霞博士的《集权与分权：变动中的历史经验》、苏力教授的《当代中国的中央与地方分权》和熊文钊教授的《大国地方》等，都采用了这一分析方法。

　　5.从民主政治的角度进行研究。此种分析进路受到人民主权理论和公共选择理论的影响，侧重于对地方自治权以及政府间竞争机制的探讨，如张千帆教授的《集权还是分权?——地方自治的成本—利益分析》和张志红博士的《当代中国政府间纵向关系研究》等。

　　6.从合法性的角度分析央地间的权力划分问题，认为进行纵向权力划分，应符合政治合法性论证的需要。笔者在《中央权威的宪政逻辑》一文中便采取了这一研究进路，郑永年博士的《中国模式》一书，在论及中央和地方关系时，也表达了类似的主张。

　　7.立基于宪法文本进行规范性的法理分析，如刘小兵教授的《中央与地方关系的法律思考》和张艳博士的《“法律保留”视域下我国中央与地方关系之探讨》。

　　当然，关于央地法律关系的分析框架并不限于以上类型，并且多数论者在进行研究时也并非采用单一的进路，而往往是从多维度进行的综合思考，其所采取的理论工具和分析工具也不尽相同。但是从现有的研究来看，多是以中央和地方政府作为分析对象，而对在央地博弈过程中发挥着重要作用且相互之间有着密切联系的其他宪法主体则缺乏应有的关注，也很少从宪法主体性的角度梳理各主体之间的互动关系，因此在探讨央地关系时往往只能在点和线上做文章，难以产生立体效应。

　　的确，在我们单一制的宪政体制下，中央政府主导着央地关系的走向，地方、地区居民等宪法主体很少能够发挥出应有的主体性作用，在更多时候他们都是被动的、被决定的对象。如改革初期的分权改革，后来的分税制改革等等，中央政府都掌握着主动权，因而可以说是一种政府主导型的央地关系。但这并不等于说其他社会力量均无所作为，尤其是随着市场化进程的推进，各宪法主体的主体地位在不同程度上得到加强，他们各自特殊的、相对独立的利益诉求得到释放，由此对央地法律关系的发展演变产生着重大影响。不同宪法主体的利益诉求相异，参与博弈的愿望、方式与能力也各不相同。因此，我们不能将央地关系简单地化约为中央和地方政府之间的关系，而应当透过多方宪法主体之间的博弈与互动，理解和把握央地法律关系的实质和全貌，为构建一种新型的央地关系提供宪法上的理论支持。

　　二、国家、人民和社会

　　国家、中央政府、人民和公民等，是宪法学上的基本概念。国家和人民的整体利益主要由中央政府代表，而人民的分殊利益则表现为每个公民的具体需求。在国家和人民的关系上，宪法学理论认为，国家权力来自人民，国家与人民之间存在公法上的契约关系，国家是公共利益的代表者。公共利益的实现要分别借重中央与地方政府，而二者在实现公共利益过程中的作用和表现大异其趣。因此，即便不是出于限制政府权力的需要，对国家权力进行纵向划分也是必要的，因为在一个大型社会，我们很难想象由一个单独的政府进行有效的治理，“即便在单一制国家中，中央政府也不能控制所有地方事务”[4]，地方政府在实现公共利益方面发挥着无可替代的作用。

　　在人民主权的宪政理念下，国家和人民的利益在根本上是一致的，但实践中却并非总是如此。对于人民来说，其整体利益无法通过自身而必须经由国家来实现，但整体利益的实现程度对他们的影响并不直观，所以相比较而言，他们更加关心个体的生存状况以及自身社会地位的改变，他们希望少纳税，希望生活水平不断提高，希望国家能够提供更多的社会福利，希望社会结构更加公平合理。而在人民的内部，由于居住区域的不同，其需求也会千差万别，可能“某些地方更注重经济发展，某些地方则更注重环境保护，教育、福利和医疗开支也确实是因地而异的”。所以，“不同的地方可能集中了不同立场或利益偏好的人群，因而地方自治允许他们通过地方民主过程来充分表达并实现自己的利益诉求”。在美国建国初期，一些反联邦党人也认为，“部分统一”有利于“保证人民自由和幸福”，“中央政府的一般立法无法将平等利益扩展到联邦的所有部分”，“制宪者的目的是维护分散的决策体系，而这种体系的第一大优点就是有助于反映生活在国家不同部分的个人所具有的利益和偏好，因为更小的政府单元更能促进当地人民的普遍利益”[5]。由于地方政府比中央政府更接近本地选民，也更了解本选区选民的独特需求和本地的实际情况，因此，比起中央政府来，“地方政府更具信息优势”[6]，由地方政府向选民提供公共物品会更有效率，更能符合选民意愿，由此使得选民的理性更加倾向于地方分权和地方自治。

　　至于代表国家整体利益的中央政府，虽然也关心地方的均衡发展，关心各地的基础设施建设和社会福利水平提高，但其更加关心国家力量的强大，国际地位的提高，以及国家的整体发展和民族的振兴等。这些都要求加强中央的权威，增强中央政府的能力，尤其是财政汲取能力。而且，中央政府也并不必然会服务于公共利益，它也“完全可能滥用权力，阻碍甚至破坏社会经济发展”[7]，侵害人民的权利和地方的公共利益。

　　很显然，代表了国家整体的中央政府天生具有集权的倾向和偏好，而选民以及地方政府则倾向于分权，由此展开了中央集权与地方分权之间的博弈。博弈的结果自然取决于集权和分权两种力量的对比：当国家力量强大、地方力量弱小时，央地关系一般趋向于中央集权，人民也难以对政府行为施加有效的约束和影响；反之，中央则会不断向地方放权，集权化程度也会相应降低。而中央和地方之间的力量对比在一定程度上取决于人民力量的大小和市民社会的成熟程度。

　　市民社会是“各个成员作为独立的单个人的联合，因而也就是在抽象普遍性中的联合。这种联合是通过成员的需要，通过保障人身和财产的法律制度和通过维护他们特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起来的”[8]。市民社会由具有独立人格和独立利益诉求的宪法上的公民所构成，它有助于形成公共意志，用以对抗利维坦政府的专横。市民社会从外部划定了政治国家的界限，并为国家权力的运行提供了合法性论证。国家与社会是此消彼长的关系，当国家过于强大，社会为国家所吸收之时，人民的利益也就变成了国家的利益，地方的利益也就变成了中央的利益。所以在一个高度集中的国家，在缺少多元化力量的情况下，权力会不可避免地向中央集中。相反，在一个纵向分权程度较高的国家，无论中央政府还是地方政府，都无法强大到完全遮蔽社会，于是社会获得了足够的发展空间。当市民社会的力量足够强大时，它必然要求建立一个有限政府和法治政府，不允许中央或者地方政府过于强大，并进一步要求央地间的合理分权。

　　在当下中国，虽然已经有市民阶层的出现和市民社会的雏形，但大政府小社会的状况并未有实质改变，国家和社会、中央和地方之间的力量对比严重失衡。这一点首先可以通过财政状况反映出来。自上个世纪90年代中期实行分税制改革以来，中央政府集中了大部分财权，地方政府则面临着严重的财政困难，并在充分提供公共物品方面显得力不从心。而要促进央地间权力关系的良性互动，就必须对国家权力尤其是财政权力格局进行调整以使其趋至平衡。在这一过程中，直接的影响因素首先应当是宪法上的制度安排，而宪法规则背后则体现着中央和地方、国家和社会之间力量的对比。可以说，市民社会的培育和发展已经成为型塑新型央地关系的必由之路。

　　这里存在的一个悖论是，虽然市民社会作为国家的外部性规定而存在，但市民社会本身也有缺陷，这就需要国家为市民社会立法。一方面是强国家背景下限制国家权力的法治诉求，另一方面是社会自身对国家干预的呼唤。如何防范公权力在介入过程中发生异化，显然是我国市民社会形成过程中的一个难题。这一问题的解决，最终需要在宪法秩序内，推进改革开放的不断深入和市场机制的不断成熟，促进法治建设的稳步开展，确保人民利益不断从国家概念中获得独立存在的价值和意义，进而为市民社会的成长壮大提供不可或缺的制度环境和社会基础，并最终对央地法律关系的走向产生积极有益的影响。

　　三、中央和地方政府

　　中央和地方政府是重要的宪法主体，府际关系是央地法律关系的核心。中央和地方关系无非是一种利益关系，中央政府代表了国家和全体人民的利益，地方政府则代表了本地区居民的公共利益。整体和局部之间的利益配置主要通过中央和地方之间的权力划分来实现，而这种权力划分首先表现为中央政府和地方政府之间的权力分配。在集权化程度较高的国家，国家利益和人民的整体利益被放在了更高的位置上，而在分权程度较高的国家，则是通过地区居民利益的实现，进而实现人民的整体利益。至于我国集权与分权的程度似乎较难界定，由于央地间的权限划分一直缺乏明确的宪法依据，无论中央权力还是地方权力，无论行政权还是立法权，无论人民的整体利益还是地区居民的局部利益，都处于不稳定的非制度化状态。宪法依据的缺失，也意味着政府权力缺少法律约束，于是作为相对独立的利益体的中央各部门和地方政府，便会将分权的过程演变为利益博弈的过程。

　　尤其是在市场化的进程中，各部门、各地方的自主性不断增强，出于局部利益的考虑，它们总想扩大自己手中的政治权力和各种资源的支配权，并且其自身也开始具有自利性的特点，进而演变为既得利益者。虽然我们不认为某个官员群体或政府部门已经成了既得利益集团，但是各部门之间呈条状分割，各地区之间呈块状分布，在无法通过既定宪法规则协调相互之间利益关系的情形下，各部门之间、各地区之间、部门与地区之间，互相交织，进行非制度性博弈，造成政府权力的碎片化，已经无法真正维护公共利益[9]。此时的政府权力，俨然成为各部门、各地区维护局部利益的工具。表现在行政权上，由于各部门、各级政府的职能边界模糊，于是不同部门、不同层级的政府便积极扩张其财政权，并尽量推卸其支出责任。而在立法权上，正如封丽霞教授所说，中央各部门和地方政府作为最具典型意义的利益体，往往会通过制定规章、地方性法规及其他规范性文件来获取部门和地方利益，于是在立法领域出现了两个明显的特征：一是中央立法权的部门化，二是中央立法权被地方立法“肢解”[10]。究其根源，还是宪法文本上有关中央和地方关系条款的缺失所带来的央地关系协调的非规范性。

　　面对如此利益博弈，如何协调相互之间的关系，显然是一个比较棘手的问题。在具体的政治实践中，部门与部门之间、中央和地方之间、地方与地方之间都需要协调，加上“中国地域广大，各地发展极不平衡，政治、经济和社会的发达程度参差不齐，各地方的利益意识也因此不尽一致”，从而使得央地关系愈发复杂。又由于“缺乏统一的市场制度和完善的选举制度把这些参差不齐的因素反映在政府决策中，谈判就成为决策的基本途径”[11]。此时的谈判本身就成为了央地博弈的具体方式，而在相互谈判过程中，财政权的分配一直都是重中之重并成为历次谈判的核心议题。

　　在央地谈判过程中，在缺乏宪法基础的前提下，经济实力、政治资源等是决定中央和地方政府之间关系的主导因素。虽然根据现行宪法的规定，地方政府隶属于中央政府，中央政府具有宪法上无可置疑的优位性②，因此也应在谈判过程中拥有更多的领导权和主动权。但是在实际的谈判过程中，中央并不总是占据优势。例如在包干制时代，在以谈判为特征的政府体制中，地方政府的信息优势帮助它在与中央政府的讨价还价过程中占据有利地位[12]。也就是说，谁手中的筹码更多，谁就能在谈判过程中占据优势。随着中央向地方放权以及发展型地方主义③的兴起，地方拥有了更大的话语权和主动权，中央不得不寻求同地方进行谈判。而在分税制改革之后，由于财政资源大幅向中央集中，地方则在积极寻求同中央谈判的机会以获取更多的资源份额。但无论选择集权还是分权，决定因素往往不在法律而在于领导人的个人因素。于是随着领导人政策取向和立场态度的变化，我国的央地关系也常常摇摆于中央集权和地方分权之间。

　　很显然，要跳出“一放就乱，一统就死”的政治怪圈，根本出路还在于通过宪政层面的规范化分权，实现央地关系的法治化，以及央地权限争议解决模式的制度化。托克维尔曾提出过一个公式：“一方面让立法者集中立法权，另一方面又让立法者分散行政权。”[13]在托克维尔看来，一个比较合理的政治制度，应当是这两者的结合，即“政府集权”和“行政分权”[14]。政府集权指的是对于包括一般法律的制定和实施、国家对外关系等事关全体国民利益的事项，“应当置于同一权威之下”，对于那些只与国家中部分民众利益有关的事项，如地方企业的发展等，应当分散其权力。当然，中央与地方之间的规范分权不是简单的权力分割，而是为了确保各级政府职能的充分发挥，确保民主的真实性与完备性的实现。因此，合理设计中央和地方之间的权力关系格局，并不是谁拥有多少权力的问题，否则制度改革过程就可能演变为权力争夺和利益争执的过程。

　　事实上，分权和集权各有其优点和不足，在实践当中，既没有单纯的中央集权体制，也没有纯粹的地方分权体制，而往往是二者的混合形式，各国央地关系表现出的不同特点不过是在集权和分权上的侧重有所不同而已。至于权力分配的比例，并没有一个最优的标准，实现分权与集中的相对平衡，才是构建央地关系的合理选择。当然，平衡不仅仅是一个政治口号，更是一项重要的宪法原则。而央地关系的法治化则是央地权力关系平衡的制度性前提，因此，我国有必要通过释宪或者制定《中央和地方关系法》，明确中央与地方的权限划分，以实现中央和地方之间的制度化分权[15]，从而为央地利益关系的和谐共生提供坚实的制度保障。

　　四、中央和地方官员

　　在央地法律关系的变革过程中，中央和地方政府官员的意志和行为，发挥着重要的作用，但这两类宪法主体常常被忽视。当然，在不同的制度模式下，政府官员的作用和行为方式有明显的不同，并对央地关系产生着不同的影响。在集权体制下，下级官员由上级任命，最高统治者握有所有官员的最终任免权。所以上下级的官员之间、中央和地方官员之间，是一种服从与隶属关系。所以，比起地方的公共利益，地方官员会更加关心中央官员的好恶。再加上政府官员的行为很少或几乎不受来自地方居民的监督和制约，政府官员几乎成为了政府本身，央地关系也就演变为中央和地方官员之间的博弈关系。而在民主政体下，选举构成了国家政治活动的核心，政府官员的活动总是围绕获取选票这一目的而展开，上下级官员之间不再是单纯的命令与服从关系，地方官员不必唯中央官员马首是瞻，决定央地关系走向的也不再是中央政府官员的意志，而是多种利益主体之间的相互博弈。所以在一些民主国家，地方往往“不受任何上级机关的监护，是独立的”，“在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院能够充当调停人”[16]。

　　当然，无论是集权体制还是民主体制，政府官员都有其个人的利益追求，由于人的自我属性、自利倾向，以及政府权力的侵益性及易被滥用的特点，决定了政府官员总是试图扩充自己的权力，而这一倾向必然会反映到央地关系的走向上来。中央官员总是希望集权，而地方官员则希望实现更高程度的分权，于是二者之间展开了较量。但是有一点我们应当承认，即在相互博弈过程中，中央和地方官员并不一定总是受到自利倾向的影响，他们的意志分别代表了不同的公共利益，而他们也会更加关注自己所代表的利益。中央官员看重的是国家的整体发展和自己对地方的驾驭能力，地方政府官员更多关心的是局部利益，关心地方政府以及自己手中权力的大小，再就是中央对本地的政策支持。

　　然而无论是否受到自利倾向的影响，央地官员之间的博弈实实在在地对央地关系产生着影响，尤其是在个人因素在政治体制中的色彩相当浓厚的情况下，政府与政府官员之间的界限极为模糊，而政府官员同时又是各级政治精英，于是央地之间的法律关系便从中央和地方政府之间的谈判关系，演变为政府官员之间的谈判与博弈关系，其实质则是中央和地方政府官员之间的权力关系，政府官员的个人权威和政治能量往往成为影响央地关系的重要因素，这一点在我国改革开放过程中同样有着真实的体现。

　　在我国改革开放初期，中央把相当大的经济权力下放给地方，地方从中央的附属单位演变为相对独立的利益主体，地方官员也因此获得了事实上的治理权和自主权，有了自己的利益导向和相对独立的行为能力，并试图通过各种途径来积极影响中央的政策选择。而中央官员为了获得地方的更大支持，也需要同地方官员进行协商和谈判。由于政治权力、军事权力被回避，谈判的核心以及决定各级官员谈判能力的因素，主要就是财政问题。谁手里有钱，谁就握有更大的主动权。当然，二者之间的关系相当微妙，财政并非唯一的因素，经济发展程度，官员自身的谈判能力，都影响着谈判的结果。而且，在谈判过程中，中央和地方官员又会尽量不去突破底线，最终是相互支持并达成妥协。

　　然而央地关系并非是一条直线，其间既涉及中央和地方的纵向关系，也涉及不同地区之间的横向关系。由于各地情况千差万别，在缺乏制度性约束的前提下，谈判的结果必然是政策供给和资源配置的地区性失衡，经济发展水平较高、领导人谈判能力较强的地区，往往会得到中央更多的财政支持和政策倾斜，从而获得了更多、更有利的发展机会与条件。这种非均衡的政策供给模式，加上不规范的转移支付制度，进一步加剧了地区间在经济、文化、公共财政和公共服务等方面的不均衡发展，拉大了地区间的差距。

　　事实上，在协调央地关系的过程中，谈判机制是必要的，但这种谈判应当是制度性的谈判，而不应成为官员之间分割利益的过程，中央对待各地区的态度也应一视同仁而不能区别对待。如果将政府和政府官员之间的谈判格局模式化，就会导致一种缺乏理性的非制度性博弈关系，其结果必然是随着政府官员的变动和央地间力量对比的变化，导致国家的整体发展思路和地方的局部发展思路经常处于不稳定的状态。

　　此外，当前我国中央和地方官员之间的博弈模式，还带来了其他一些问题：我国与西方国家有着不同的政治竞争机制，在我国起主导作用的人事制度实际上是任命制。在任命制下，由于中央对地方人事的控制，地方官员的仕途命运主要取决于上级官员的决定，下级官员就必须向上级官员推销自己，地方官员则向中央官员推销自己。在以经济发展为中心的时代，经济发展成为论证政治合法性的有力工具，中央政府自然就把经济发展看作政权建设的首要目标，而地方经济的发展程度，相应地成为中央考核、选拔官员的关键标准。这样，地方经济发展也就成为地方官员升迁或者与中央讨价还价的筹码[17]。这一机制，既刺激了地方经济的发展，又带来了一些负面影响。如一些地方官员，为了获取政绩，盲目投资，“为了吸引企业或资金，而放弃税收、环保和福利等正当要求”[18]，不计成本，导致地区间的恶性竞争，并使本地居民的利益受损。并且在这一问题上还存在着另外一个有趣的现象：从理论上讲，中央官员的个人利益与地方经济增长之间并不存在直接关系，他们对地方经济的增长本不必刻意关心，但是相关的研究却显示，地方经济在很多时候得益于来自该地的中央官员，如在中央委员会层面有较多官员的地区，在国有固定资产投资中的收益也会更多，而三线建设时期的主要受益地区，多是老一代中央领导人的出生地[19]。这可能是因为，部分中央官员对地方经济的关心具有选择性和倾向性，而不是通盘考虑，缺乏制度化和理性化的因素。进一步反映出央地博弈关系中的非法治化特点，并影响着地区间的平衡发展。要改变这种局面，同样需要实现央地间的制度性分权，即从宪政体制的更新入手，将官员的权力还给政府，将政府的权力交给宪法，使央地间的利益博弈和谈判妥协在宪政框架内有序进行。

　　五、地区居民和利益集团

　　地区居民、老人、妇女、儿童以及各民族等，都是宪法上的特殊主体，其权利和义务在宪法上都有明确的专门规定。不过在这些主体中，能够对央地法律关系产生影响的，主要是地区居民和少数民族群体，而少数民族群体本身同样具有较强的地域性特点。换句话说，在一个大型社会中，由于各地的民族、种族、宗教、文化以及历史传统、地理环境等存在较大差异，他们的需求也不尽相同，因此对待国家事务和地方事务的态度也就会有所不同。

　　区域性群体(地区居民)影响央地法律关系的方式，可能是制度性的，也可能是非制度性的。制度性的方式主要是通过各种渠道参与民主政治，即直接或间接地参与政治生活、表达利益诉求，从而对中央及地方政府施加影响，并最终通过立法和决策表现出来。比如一些贫困地区的居民会希望中央加大转移支付支出的力度，一些内陆地区的居民会希望获得同沿海一样的政策支持等等。至于非制度性的参与，最常见的就是“政治捐助”、游说以及对自决权的过度要求，甚至会采用暴力等极端方式表达自己的利益诉求。非制度性的参与容易造成权力寻租、政治腐败、政策歧视甚至社会动荡，因此通常为各国法律所禁止。但是非制度性的参与并不一定能够被禁绝，尤其在制度性的参与机制不健全、利益表达途径不通畅或者欠缺公正的情况下，非制度性的参与就难以避免，并对中央的决策产生影响，进而影响到政治经济等利益资源的分配。

　　地区居民的特殊需求同时也会对地区与地区之间的关系产生影响。由于中央政府在政策供给上的区别对待以及各地客观条件差异所导致的地区间发展的不平衡，不同地区的居民自然会表达出不同的主张和愿望。发达地区的居民希望继续享受在政策上的优惠待遇，而欠发达地区的居民则希望获得公平对待，获取同样的发展机会。在这一问题上的分歧，涉及一项基本的宪法权利：平等权。人格与身份平等是法律现代性的首要标志，也是其核心价值之一，各民主国家无不将平等原则作为一个基本的宪法原则加以规定。我国宪法第三十三条第二款乃是对平等权的一般性规定，而对于男女平等、民族平等以及政治、经济、文化权利等方面平等的规定，则构成了较完整的平等权利保障体系。平等原则要求对不同地区的居民加以平等对待，当然，合理差别是必要的，但是在政策供给上的区别对待则明显超出了合理差别的限度。如果说先富带后富以及效率优先的政策导向在当时具有合理性与必要性的话，而如今公平价值显然应被放在更高的位阶上。

　　然而冰冻三尺绝非一朝可以化解，地区间的差距已经形成并不断被拉大和固化，即便中央有心实现平等对待，也必然会受到既得利益格局的掣肘。对于地区间既存的利益现状，居民的自由选择或许是一条有效的平衡路径。不同地区的居民总是希望通过自由迁徙来实现自己的选择权，并进而促进地区间的竞争。然而公民迁徙自由权的缺失以及民主决策机制的不成熟，使得我国政府间几乎所有的竞争行为，都依从于地区政府的意志，而未能体现出真正意义上的民主意志，从而导致地方保护主义盛行以及地区之间的相对隔离。有鉴于此，赋予地方更大的自主权，尤其是财政自主权，促进地方政府之间的良性竞争，便成为一种需要认真对待的宪法选择。

　　然而自1994年开始的分税制改革，非但没有赋予地方充分的财政自主权，反而使其进一步依附于中央，其自主性也大幅缩水。分税制改革本是中央为增强财政汲取能力所采取的措施，通过改革，中央控制了大量优质税源，但同时又把许多财政包袱甩给了地方。而地方一面是收入的锐减，一面是责任的增加，使得地方财政捉襟见肘，地方政府在供给公共物品时难免力不从心，从而不利于政府间竞争的有效展开④。针对这一局面，进行财政分权体制改革也就势在必行。

　　与以共同居住区域为纽带的地区居民不同，利益集团以共同的利益诉求为导向，它们是“具有共同态度，并通过影响政府而向其他社会群体提出一定利益要求或主张的群体”[20]。利益集团之间的博弈与较量，对推进民主政治有重大的作用。然而在缺乏成熟宪政基础的情况下，权贵利益集团凭借其同政治权力的特殊关系，往往能够在现有体制中占有更多的资源、获取更多的超额利润和垄断性利益，而其他一些社会群体则不断萎缩，从而形成了强势群体和弱势群体的区分乃至对立。特殊利益集团为了维持既得利益和获取更多的利益，往往利用其特殊的政治能量而对决策过程施加影响，以使利益天平无度地朝着有利于自己的方向倾斜。

　　面对央地关系同样如此，在改革过程中，一些部门利益、地方利益和既得利益集团的代言人，站在其既得利益的立场上，以市场名义对当前的经济、法律制度提出批评，并试图按照自己的意愿引导改革的走向以及央地关系的格局。如一些垄断行业希望加强中央集权，强化中央的权威，并企图凭借中央权力的辐射作用，维护其垄断地位。而一些地方性较强的利益团体，则希望加大分权的力度，或者以地方自主的名义要求削减中央权力，并认为扩大地方自主权、实行央地分权是民主改革的目标，因此应减少中央对地方事务的干预。一些地方政府受到上述观点的影响，开始推行地方保护主义，置中央的法律政令于不顾，削弱了中央政府的宪法地位⑤。如一些地方以立法的方式“封杀”外地商品，公然和任意地推行地方歧视[21]。在楼市调控的博弈过程中，一些地方政府一方面为自己的利益考虑，同时也不可避免会受到房地产开发商的影响，显然他们不希望看到房价的下跌。由此可以看出，不同的利益集团有着不同甚至截然相反的利益诉求，它们之间激烈的博弈与较量是影响央地法律关系的重要因素。

　　然而，在宪法文化不成熟的情况下，特殊利益集团之间的博弈可能会掺杂进很多非理性因素，甚至会出现权力资本化的现象，使政府异化成为服务于特殊利益、吞噬公共利益的利维坦。因此，要想使央地法律关系朝着理性化、法治化的方向发展，使央地博弈在宪政框架内有序进行，就必须扎扎实实地进行宪政建设，从而为央地关系的健康发展提供必不可少的制度前提。

　　六、结语

　　由以上分析可以发现，不同宪法主体的利益诉求及其力量对比都会在央地法律关系中得到不同程度的反映，并进一步影响着央地关系的发展。利益诉求的差异导致不同主体之间的矛盾与纠纷，由于缺乏制度化的利益衡量和纠纷解决机制，各种利益差别无法依据既定的宪法规则加以平衡，而只能依靠相互间的非制度性、非规范化博弈，博弈的结果往往取决于各自的实力和一些非理性因素，于是导致中央集权与地方分权之间的不断摇摆与互换；不同地方、不同利益群体对利益的无序分割与争夺，则导致了强者愈强、两极分化，甚至赢者全得的局面，整个社会呈现出一种结构断裂与利益失衡的状态。既然央地关系的走向受到多方宪法主体的影响，那么任何一轮改革都不能以应急救火的心态只解燃眉之急，而置其他主体的利益于不顾。为此，就必须在宪政层面上实现央地间的规范性分权，充分考量各方主体的正当诉求，确保各方主体的利益得到充分尊重，构建起制度化的公平、公正的利益博弈机制，以收固本培元之效。

　　注释：

　　①“国族—国家”一词是从英文nation-station翻译过来的，用来指称与传统国家相对应的现代世俗国家，是当今世界一种普遍的政治组织形式。国内学者多将其翻译为“民族—国家”，然而这一用语在一定程度上曲解了nation-station的本意，并容易引起歧义而将其等同于中心民族或单个民族的国家。事实上，state或nation-station本身已经超出了民族的范畴，并指向了国际法意义上的国家。因此，本文采用了“国族—国家”这一表述。

　　②我国宪法第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员有权解释宪法、监督宪法的实施；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。第六十九条规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。

　　③所谓发展型地方主义，它一方面强调发展的特点，同时强调地方的特殊性。在这样的环境中，地方政府是以发展尤其是经济发展为基本取向的，发展的动力则主要是地方的利益导向。发展型地方主义在促进地方经济发展以及提升国家整体经济实力的同时，导致了地方利益和地方权力的急剧膨胀，加剧了央地之间的紧张关系。于是地方从中央的代理机构转变为相对独立的利益主体，地方政府的权力有较大扩展，并导致中央权力的衰微。(参见吴国光、郑永年：《论中央—地方关系》第2章，牛津大学出版社1995年版。)

　　④当然，除此之外，户籍制度的限制也是政府间竞争难以展开的关键因素之一。

　　⑤相关论述可参考笔者所作的《中央权威的宪政逻辑》，载《郑州大学学报》2009年第4期。

作者介绍：苗连营（1965- ），男，河南延津人，广州大学法学院教授，博士生导师（广东 广州510006）；吴礼宁(1981- )，男，河南民权人，华北水利水电学院法学院讲师，法学博士(河南 郑州 450011)。