国防财力动员立法构想

　　【摘要】财力动员是国防动员的基础和保障，但《国防动员法》对财力动员并无明确的规范，法律是规范行为活动的准绳，是确保国家意志得以实现的根本保证，国防财力动员作为一种国家意志或国家行为，必然离不开法律规范的支撑。在法律法规的规范监督下，财力动员组织机构的设置和动员机构的活动才有强制性的规范和制度保障。动员的各项准备活动才能依法有效开展，动员实施才能在法律的规范下产生更大的效益。 　　【关键词】国防财力动员立法 法律 社会资金资源 　　一、国防财力动员立法的意义 　　我国《国防动员法》对国防财力动员的规范是原则性的，国防财力动员的实质是根据国家安全需要对社会资金资源进行的重新配置，是对原有社会资金配置结构的改变，这种改变在国家特定需要得到满足后将会逐步恢复。国防财力动员作为一种国家意志或国家行为，必然离不开法律规范的支撑。 　　（一）规范动员行为，明确国防财力动员法律关系主体 　　建立规范是法律的功能之一。国防财力动员立法通过规范国防财力动员法律关系的主体、客体及主体的权利义务，保证动员主体权利和义务的一致性，动员机构权力和责任的一致性。国防财力动员是一项复杂的系统工程，随着动员的不断深入，经济决策的博弈性会越来越强。各动员主体之间的权责划分需要通过法律规范予以明确，以免由于职权不明或职权冲突影响动员工作的顺利开展。通过法律明确财力动员主体之间的职权范围、任务和责任，能够减少动员过程中的摩擦和矛盾，发挥各个动员部门的合力，防止非合作博弈对动员工作的损害，进而提高动员效率。 　　（二）规范动员程序，保证国防财力动员严密有序开展 　　国防财力动员需要对资源配置、收入分配、经济政策等方面做出调整，动员工作千头万绪，加强动员管理对提高财力动员质量效率极其重要。没有健全的制度加以规范，就会造成动员混乱或动员不利。财力动员方式涉及到财政金融建设的方方面面，关系到各级动员对象的利益调整，只有以严格权威的制度加以规范，才能保障财力动员的有序性。国防财力动员立法通过规定财力动员的原则、程序和方式方法，来规范财力动员运行机制，保障各级动员机构快速有效地进行动员。 　　二、我国国防财力动员立法状态 　　我国目前没有专门的国防财力动员法律法规，财力动员的上位法《国民经济法》也尚未出台，目前涉及财力动员的法律法规主要有： 　　《中华人民共和国宪法》中有关国防动员的条款。宪法是国家的根本大法，是国防建设的根本法，宪法对国防动员工作做出的原则规定，是财力动员必须遵循的原则。《宪法》第六十七条规定了全国人民代表大会常务委员会行使决定全国总动员或局部动员的职权，第八十条又规定了宣布战争状态，发布动员令的权限。 　　《中华人民共和国国防法》是我国规范国防活动的基本法律。《国防法》的诸多条款涉及到国防动员的组织领导机构、动员权限和动员的具体实施等。该法第八章“国防动员和战争状态”中对国防动员进行了专门的规定。如第四十五条：“国家在和平时期进行动员准备，将人民武装动员、国民经济动员、人民防空、国防交通等方面的动员准备纳入国家总体发展规划和计划，完善动员体制，增强动员潜力，提高动员能力。”这一条中对经济动员的规定，也同样适用于对作为其重要组成部分的财力动员。 　　2010年公布施行的《中华人民共和国国防动员法》。我国《国防动员法》的颁布实施确立了国防财力动员法律制度的基本原则。《国防动员法》是规范整个动员工作的综合性法律，是国防动员的母法，是制定专门动员法律法规和地方性动员法规的依据。《国防动员法》共十四章，内容涉及国防动员的方针、原则、组织领导机构及其职权、战略物资储备与调用、民用资源征用与补偿、法律责任等国防动员活动的各个环节，是制定国防财力动员法律的基本依据。 　　1994年第八届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国预算法》为战时动员国家财政储备、调整预算、发行国债等预留了法律空间。《中华人民共和国预算法》第三十二条：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”第三十三条：“各级政府预算应当按照国务院的规定设置预算周转金。”这些条款从法律上规定了预备费的储备，虽然是和平时期的预备费，但也可以为战时动员提供财力。 　　《中华人民共和国中国人民银行法》的相关规定。《中华人民共和国中国人民银行法》第二十五条规定：“中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。”为战时通过央行发行国债提供了依据。第二十九条“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”又对央行在国债发行中的行为进行了规范。 　　三、国防财力动员立法的层次与体例 　　随着国防财力动员理论研究的不断发展，国防财力动员法制建设越来越为学界关注和重视，在研究国防动员、国民经济动员和财力动员的著作中，一些学者对我国国防财力动员法律制度的构建展开了论述，提出了国防财力动员的立法框架。关于国防财力动员的立法层次和体例主要有两种意见：一是在制定国民经济动员法时，专门列出有关章节论述财力动员工作，对财力动员的一般原则、目的、任务、管理体制等做出规定，并指定由中央政府制定具体的实施办法；二是在完善国防动员法律体系时，制定专门的财力动员法，直接用国家法律的形式规范财力动员活动，再由有关部门制定实施细则。应该来说，这两种方式都能基本达到构建国防财力动员法律制度的目的，但从现实情况看，第一种方案见效更快，更具可行性。这是因为，国家立法是一项非常严肃的活动，只有经过长期调研，综合考虑各方因素，多方征求意见，经多次讨论修改后才能制定一项法律初稿，再经审批试行一段时间后才能最终完成立法过程，立法周期非常长，而我国当前军事斗争准备的需求紧迫，国防财力动员工作亟待明确具体的法律规范。并且，我国国民经济动员立法已进入草案审议阶段，国防财力动员作为国民经济动员的重要组成部分，对财力动员的法律规定已是国民经济动员法的一个章节，这就形成了财力动员立法的上位法基础，为后续立法工作提供一个有利的平台。采取这种方式，一方面节省了法制建设的时间，用最短的时间为财力动员工作提供基本的法律依据；另一方面能为日后的专项立法工作提供经验借鉴，有利于财力动员法律制度的整体建设。 　　结合这些研究成果，本文认为我国国防财力动员的立法框架可大致分为以下三个层次： 　　一是在国防动员领域的基本法《国防动员法》中， 明确国防财力动员的方针和原则， 以作为财力动员立法的基本依据。财力动员作为国防动员的一个重要组成部分，其立法的价值取向、目的、依据及法律责任应与国防动员法的规定一致。 　　二是在国防经济动员领域的专项法律《国民经济动员法》中，单独规定国防财力动员的内容，如财力动员准备应采取的措施；战时财力动员实施可采取的措施；应急财力动员措施等。 　　三是在《国防动员法》和《国民经济动员法》之下， 再制定颁布有关国防财力动员的具体法规、条例、规章等。例如：战时预算编制条例、战时税收条例、战时国债发行和承购条例、战时储蓄条例、金融机构资金及有价证券管理条例、价格管制条例、外汇管制条例等。条例要明确各自的适用范围和对象、领导体制、管理方法、职责权限以及被动员者的权利义务等。需要基本涵盖财力动员领域的各个方面， 具有很强的操作性。 　　另外，国防财力动员的经济特性使财力动员法律规范与财政、金融方面的普通法律法规有着密切的联系。在处理国防财力动员法与普通法的关系上，对于相关法律中没有财力动员规定的，我们可以通过修订相关财政、金融法律法规而将财力动员内容纳入其中。如《税法》、《国库券条例》中并未对战时开展财力动员需要增加税收、增发国债，以筹集战争经费做出规定，应在修订中根据财力动员的需要，增添相关内容。对于相关法律法规中涉及国防财力动员的规定比较模糊的，需要尽量加以明确。如《预算法》中对建立国家财政储备的规定，应明确设置国防储备基金的比例、留存方式和储备形式。对于与国防财力动员活动不相适应的某些规定，应及时进行调整。 　　参考文献： 　　[1]杜文君.美国战争经济论[M].中国财政经济出版社，2009. 　　[2]库桂生，沈志华.国防经济学[M].国防大学出版社，2007. 　　[3]朱庆林，李海军，谢翠华.中国国民经济动员学研究[M].军事科学出版社，2005. 　　[4]王朝才，刘尚希.战时财政动员论[M].中国财政经济出版社，2007. 　　[5]卓泽渊.法的价值论[M].法律出版社，2006.