会计集中核算向国库集中支付的转轨

会计集中核算向国库集中支付的转轨

全面实施国库集中支付制度改革，在今后相当长时间内都将是国家财政支出改革的重点。一段时期以来，不少地方特别是县级地区实施以“会计集中核算”为主要形式的国库集中支付制度，对规范会计基础工作、加强会计监督和廉政建设，起到了积极作用。但会计集中核算制度要不要转型为国库集中收付制度，本文将对此进行一番论述。

一、会计集中核算制与国库集中收付制的关系

（一）会计集中核算与国库集中收付相同点

1、均要成立中心机构，具体负责管理各种财政性资金，集中办理预算单位的支付和收入等具体申请业务。 通过形成单一账户，把资金直接支付给商品供应商和劳务提供者。

2、均要取消预算单位银行账号。按照财政一本账、预算单位作为分账户的管理模式，取消预算单位银行账号、建立国库单一账户体系。

3、出发点都是为了将单位各项资金直接置于财政监控之下，要求严格按照预算和财务会计制度的规定使用，通过集中受理预算单位的支付申请，严格按照预算指标和用款计划进行审核后，支付给收款人，做到预算执行的事前控制、事中监督。

4、均以所有财政性资金集中收付为前提，以提高资金使用效率为目的。能够集中管理财政资金，将沉淀在预算单位的资金集中到财政部门，有利于资金的统一调度和运作，保障了预算单位人员和日常公用支出及其他资金管理，有利于政府集中财力办事，提高了资金使用效率。

（二）会计集中核算与国库集中收付不同点

1、改革对象不同。会计集中核算制度属于政府会计领域改革，改革的对象是行政事业单位财务会计管理体制。国库集中收付制度属于政府预算领域的改革，改革的对象是预算执行方式。

2、执行制度不同。会计集中核算中心为预算单位的收支业务进行统一记账处理，并依据集中核算单位性质的不同，分别执行《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》。预算单位不再需要进行财务核算，财务核算交由会计集中核算中心处理，预算单位只需要保留1名或2名报账员即可，所有的核算业务和原始财务会计材料都由会计集中核算中心保存。国库集中收付制核算的主体是财政国库执行机构，这个机构行使部分财政职能，履行财政总预算会计的部分职责，执行的是《财政总预算会计制度》，在资金的支出控制和业务流程管理上，更加规范和严格。

3、管理范围不同。会计集中核算中心包含了对预算单位预算内外资金及其他资金的统一核算管理和集中收付。国库集中收付制度现阶段只对预算单位预算内外资金进行集中管理。

4、管理机制不同。会计集中核算把单位会计、出纳都设在核算中心，由会计核算中心统一行使核算和监督职能。通过财政职能部门对预算的管理和执行的监督，与会计集中核算中心的会计核算相分离，形成支出的决定与支出的执行分离，并相互形成监督和制约。国库集中收付是把会计设在单位，出纳设在收付中心， 通过财政内部职能部门统一管理财政资金，造成会计、出纳分离并相互监督和制约。

5、账户设置不同。会计核算中心在核算中心设立基本账户，用于办理所有核算单位收、支结算，财政资金从国库流出后，保存在会计核算中心，以核算中心为“蓄水池”进行再次控制。而国库集中收付实行单一账户体系管理， 预算内在未最终支付前，余额反映在国库，以国库为“闸口”进行最终控制。

二、会计集中核算向国库集中支付转轨的历史必然性

（一）会计集中核算的弊端

1、不利于会计建设。实行会计集中核算大都采用各预算单位只设一个报账员的方式，报账

员要承担预算单位的财务管理、资产管理、部门预算编制和年终会计报表的编报等工作。但预算单位负责人对报账员去参加会计继续教育培训不再支持，使报账员享受不到会计人员应有的待遇，其工作积极性自然不会得到充分发挥。

2、不利于充分调动预算单位财务管理积极性。实行会计核算制，只是对预算单位的记账、算账、报账等部分工作进行了“集中”，其他的会计工作，如固定资产、经济统计、材料等业务和社会保障、经济统计、固定资产管理等， 还得由预算单位会计“分散”管理。这样会使预算单位的会计核算与财务管理“脱节”，造成财务管理弱化，加剧了固定资产流失。

3、不利于及时有效监督。按照“会计核算中心”的运行机制，预算单位在用款前，要向“会计核算中心”开具付款通知。从理论上讲， “会计核算中心”在此就可以对其用途是否合理合法等进行监督，而事实上，“会计核算中心”根本不可能全面清楚地掌握每一个预算单位经济业务活动和经费开支情况，因而监督往往是通过对单据的审查来完成的。这充其量也不过是一种滞后的事后监督，远不如原来各预算单位本身的会计监督来得及时、有效。

4、不利于落实会计责任主体。《会计法》明确规定预算单位负责人是本预算单位会计行为的责任主体。会计集中核算制在一定程度上改变了预算单位的核算权和会计监督权，改变了预算单位的会计主体地位。

5、增加了财政部门压力。会计集中核算中心工作承担一个地方几十家，甚至几百个预算单位的财务核算，包括出具会计报表、凭证整理、档案管理等工作，部分预算单位认为资金、财务等财务管理基本被财政收走了，很多事都要求财政部门解决，财政部门承担了许多不必要的工作和矛盾。

6、容易造成滥用职权。实施会计集中核算制度后，财政把很多资金直接拨到“会计核算中心”的账户上，并经常保持一定余额，少则几百万元，多则上千万元。“会计核算中心”账户滞留资金，有相当一部分是财政资金，但脱离了国库部门的直接管理。如果现在的“会计核算中心”监管工作跟不上，腐败现象可能随之滋生。

（二）建立国库集中支付制度的意义

1、建立公共财政框架的重要内容。国库集中支付制度贯穿于公共财政管理全过程，通过控制财政资金按规范流入和流出各个公共机构的过程来控制预算执行过程，是预算执行根本性制度。我国现行财政资金的收缴和拨付方式是在计划经济体制下演变而来的，与建立社会主义市场经济体制的要求，还有很多不相适应的地方。因此，财政国库管理制度改革是当前财政改革的重点内容之一。

2、促进财政财务管理科学化。国库集中收付制度要求财政收入的收缴方式和财政支出的去向及支付方式必须建立在法制的基础上，要求合理界定征收机关、财政部门、预算单位、中央银行国库及代理银行的职能范围，实行科学规范管理。从财政部门内部看，实行预算编制、执行、监督相对分开，是一场自我革命；财政部门、预算单位、代理银行都持有可以相互核对的收支账册，使预算执行更加规范透明。 从预算单位看，要加强财务管理，科学编制部门预算和用款计划，统一银行账户，按规定程序收缴和支付财政资金，使财务管理和单位业务工作有机结合起来。

3、提高财政资金的运行效益，降低财政筹资成本。实行国库集中收付制度后，预算单位的财政资金都集中存放在国库单一账户。这有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使库款调度更加灵活，资金支付更加及时，更加方便预算单位用款，同时，由于预算单位暂时不用的资金都保存在国库，财政部门可以依法对国库资金进行管理运作，提高我国财政管理的科学化水平，有效降低财政筹资成本。

4、加强监督控制，防治腐败。实行国库集中收付制度后，能从机制上保证财政收入及时、足额缴入国库或财政专户，改变过去把资金拨付到预算单位的账户上由预算单位自行支付的做法。同时，财政监督的方式，也由过去的事后检查改变为事前审核、事中实时监控、事后

进行绩效评价为特征的全面监督。

5、实施有效的宏观调控的坚实基础。国库集中收付以现代信息技术为支撑，预算执行信息的细化程度、全面性、准确性、及时性都大大提高。这就为准确判断财政收支状况和宏观经济形势，实施宏观经济调控，打下坚实基础。

因此，现行会计集中核算制度，必须逐步向国库集中收付制度转变，真正建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

三、会计集中核算向国库集中支付转轨面临的问题

（一）预算编制与资金管理、政府采购之间缺乏衔接。实行了国库集中支付制度以后，预算的编制与执行虽然也进行了适当的调整，但与资金支出管理改革还不配套。一是各单位应当采用“零基预算编制法”编制预算。但是在预算编制过程中还大量地存在着“各类预算基数加增长”的情况，不能反映预算资金支出管理改革后的资金运动情况。二是各单位的预算由收入预算和支出预算组成，这一方法提供了资金收支流量方面的信息，但实行国库集中支付后，资金的实物管理和价值管理由不同的部门进行，因此要求各部门预算还要提供资产存量方面的信息。三是在预算执行过程中，由于预算的编制不规范、批复不及时、年度预算调整频繁等，对超预算或预算结余缺乏相应的制度约束，客观上给国库集中支付制度的实施增加了难度。

（二）缺乏资金支付风险防范制度安排。我国预算单位由行政单位和事业单位组成，在新的市场条件下，许多事业单位为其业务的发展而进行融资，行政单位也经常为本部门、本行业或某一项目进行担保，实行国库集中支付以后，一旦融资或担保项目失败，就需要以国库资金偿还，风险最终转移到国家，情况严重的还会影响政府对宏观经济的调节。

（三）集中核算的网络平台尚不成熟。国库集中支付的实现完全依赖于高效成熟的国库集中支付资金管理信息系统的支持。这一信息保障体系要求所有预算单位和预算责任人、财会人员全员参与，能够满足预算资金的全过程控制、财务审查、往来结账、报表汇总、多个单位的账目并行及资命管理等方面的要求。目前我国以财政部门为中心的预算资金管理还未建成达到上述要求的信息平台，大部分刚开始实行集中会计核算，而真正做到事前、事中和事后全方位监控并与政府采购相结合的信息平台尚有相当差距。

（四）经费紧张。实现会计集中核算向国库集中支付转轨必然在一定范围内受到相关的许多社会经济因素尤其是地方经济发展现状的制约。目前，大多县市经济发展缓慢，是典型的“吃饭”财政。加上商业银行效益普遍不景气，因此，财政拿不出钱，银行不愿意再拿钱来支持这项改革。

（五）思想观念落后、贯彻落实乏力。从地方政府方面说，在不同程度上存在求稳怕乱的心理。担心国库集中支付改革“一刀切”下去会伤害本地目前来之不易的较好社会稳定大局。从而容易导致“上有政策、下有对策”，面上应付，草草收场，终无成效的结果。从部门和单位方面来说，国库集中支付严格体现了公开、公平、公正、透明和规范的科学管理原则，将是它们所要面对的严峻考验。从财政自身方面说，国库集中支付作为一项改革制度，目前，中央只是处在试点阶段，地方财政没有现成的经验可以借鉴，加上推行会计集中核算向国库集中核算转轨工作量大，难度很高，极有可能出现落实乏力的问题。

四、会计集中核算向国库集中支付转轨的思路

各地财政部门应当提高思想认识，按照社会主义市场经济条件下公共财政的职能要求，以国库集中收付制度为主线，加快建立我国现代财政国库制度步伐。

（一）完善国库集中支付的配套改革措施

1、加快预算会计制度的改革。实行国库集中支付后，行政单位，在财政部门的核算中心设立“国库集中支付资金”账户进行明细核算， 实现对预算资金的价值管理的同时，本部门还要构建相关资产明细账户，实现对预算资金的实物管理。鉴于事业单位和非营利组织除财

政资金外还有其他收入来源，甚至相当一部分的非营利组织可以以收抵支，对这些单位可以参照企业会计制度采用权责发生制。

2、改革预算编制方法。在实行部门预算、零基预算的基础上，要进一步细化预算编制内容，详细说明预算金额和支出标准，建议先将预算单位或部门支出按性质、用途如设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置等项目分门别类地在总预算中单独编制，不再搞条块分割。其次根据有关的支出标准，按照零基预算的方法编制各项支出的具体内容，对经常性经费实行定员定额，对专项经费根据事业发展需要和财力可能，分轻重缓急予以安排。

3、强化预算执行。按照国际惯例，部门预算的各项收支要严格按照标准编制，并经过财政部门审批。预算一经权力机关（如人代会）审议通过，即具有法律效力，预算单位要严格执行，财政部门的核算中心要从预算编制、下达、资金拨付到资金使用的全过程进行监督管理。

4、建立新的国库资金管理体制。大宗物资尽可能纳入政府采购体系，对于所形成的财政性结余资金，不再返回预算单位或结转下一年度使用，而是回拨国库，以提高国库资金的使用效率。

（二）因地制宜，采取形式多样的国库集中收付模式

目前财政集中支付模式大体归纳为三种：一是既代管单位资金，又代理单位账务的“集中核算型”。二是只代管单位资金，不代理单位账务，账务仍由单位会计处理的“集中支付型”，就是财政取消纳入集中支付范围的预算单位的银行账户，单位资金存储在财政国库，单位的各项支出通过直接或授权的形式由“财政支付中心”支付，会计账务仍由单位处理。三是只对工资、大型公用采购等资金进行集中支付的“专项支付型”。

第一种模式（集中核算型）弊端较多，不宜推广。可先采用 “专项支付型”，待条件成熟时，再向集中支付型过渡。县级地区应根据本地实际，选择基本符合当地情况的模式。

（三）加强预算外资金管理，维护财政资金安全完整

严格划分预算内资金和预算外资金的界限， 防止预算内资金向预算外转移，取缔非法收费项目以及巧立名目的各种摊派；建立在人民银行开立财政部门和事业单位预算外资金的专户制度，其资金使用和用款计划必须送财政部门统一审核，经国库部门办理核算，并监督使用； 对那些有特殊用途、管理上又比较严格的资金， 如社会保障金、养老统筹基金等，也必须经人民银行和财政部门允许后，在指定的商业银行开设专户进行管理。随着财政国库管理信息系统和银行支付清算系统的建立和完善，再逐步取消财政部门为执收单位开设的财政汇缴专户， 资金直接缴入财政专户。规范预算外资金收入收缴程序，使用统一、规范的执收票据，实行直接缴库和集中汇缴；建立健全预算外资金收入收缴监管机制和财政部门内部监督机制，保证预算资金及时、足额缴入财政专户。

（四）以财政部门为中心建立配套的网络信息平台

为了实现垂直化财务管理以及对预算资金管理实现“六统一”，应构建新型的财务信息系统。该信息系统是以财政部门为核心建立财务信息处理中心，通过一个高效、安全、快捷的现代信息技术网络将各预算执行单位与财政部门的国库支付中心、政府采购部门、商业银行联系起来，满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。真正实现政府一盘棋、财政一盘账、财务信息实时在线、财务控制由事后控制转为事前控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。

（五）进一步做好国库会计基础工作，加快国库系统电子化和网络建设

财政国库会计工作是预算执行工作的核心， 也是实施国库集中收付制度的基础。要结合机构改革，把政治素质高、业务技术强的人员选配到国库会计工作岗位上来。通过规范会计基础工作，管好资金记好账，搞好各项服务，不断提高财政国库部门的整体管理水平。同时“金 财工程”的推行，对国库集中收付信息系统起着重要的技术支撑。从某种角度说，建立财政部门、主管部门、代理银行专线网络基础上的自动化处理程序，实现部门间的信息共享，是

推行国库集中收付制度的技术基础。

随着我国加入WTO和社会主义市场经济体制的不断完善，建立适应公共财政要求的国库集中收付制度，已成为一个十分重要问题。因此，必须拓宽思路，转变观念，积极按照中央的国库改革方案，进一步深化财政改革，强化管理，切实抓好财政资金使用效益，科学、规范地做好财政国库集中支付管理工作，努力开创财政管理工作新局面。