个人所得税流失问题及对策研究

个人所得税流失问题及对策研究

摘 要

随着我国经济发展和社会各项事业的进步，税收在我们的生活中扮演着越来越重要的角色。税收不仅是筹集国家财政收入的主要工具，也是国家进行宏观调控的重要手段。综观世界各个市场经济国家，个人所得税都是最重要的税种之一，是第一大税。个人所得税是对个人（即自然人）取得的各项应税所得征收的一种税。它不仅能缩小个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾，而且在调节社会经济发展速度，增加国家财政收入等方面都有着积极的促进作用。但是个人所得税在我国却被人们看作是 “中国税收第一难”，税款流失极其严重。探讨我国个人所得税流失的状况、原因和主要影响进行分析,并提出相应的解决措施是本文的立意所在。

关键词:个人所得税；税收流失；现状；对策

一、我国个人所得税流失现状

（一）个人所得税占税收总额的比重分析

过去的20年是我国经济总量和国民财富增长最快的时期，经济发展的各项指标均走在世界前列，但个人所得税占税收总额比重却低于发达国家或发展中国家的平均水平。

自1980年个人所得税开征以来，个人所得税收入以年均34%的增幅稳步增长，2001年个税所得占税收总收入这一比重提高为6.6%，2008年增加到3722亿元，占税收收入的比重上升至6.4%，同比增长16.8%。2009年我国个人所得税税收完成3949.27亿元，占总收入比重6.64%，截至2010年我国税收总收入完成77390亿元（扣除出口退税后为70062亿元，不包括关税、船舶吨税、耕地占用税和契税），个人所得税实现收入4837.17亿元，同比增长22.5%，比2009年同期增速加快16.4个百分点，个人所得税收入占税收总收入的比重为6.6%。同比之下，世界上发达国家的个人所得税占总收入水平的30%，发展中国家平均水平是15%。据国家税务总局最近测算的一项数据表明：如果按照发展中国家15%的比例计算，我国个人所得税每年的税金流失至少在一千亿元以上。在相当长的一段时期内，我国的个人所得税收入要成为国家的主要收入还不太现实。但是，个人所得税所占的比重实在是太低，如此过低的个人所得税收入在世界上实在并不多见。可见，个人所得税的征管现状令人堪忧。

（二）个人所得税占GDP的比重分析

国家宏观调控能力尚不健全,社会保障税还没有开征,个人所得税并没有作为主体税种并且在税收总额中所占比重甚少。我国2008年至2010年的个人所得税占GDP的比重分别为1.28%、1.17%、1.21%，年平均比重仅为1.22%,个人所得税占GDP的比重,低收入国家一般在1%左右,中等国家在2%-8%之间,高收入国家的比重则为10%-16%。。可见中国目前的个人所得税收入规模不仅大大低于世界上中等收入国家的水平,而且也低于大多数低收入国家，与我国整体经济实力难以匹配。因此,我国个人所得税应有的调节收入分配、缩小贫富差距的功能远未发挥出来，从而危及经济活动的公平性，进而导致资源配置失去效率，宏观调控失去财力基础。

（三）工薪阶层成为纳税主体

个人所得税应该是保护中低收入者利益的一种手段。其本意是“高收入者多缴税，低收入者少缴税或不缴税”。在征收细则上，通过累进税率、对超高劳务报酬加成征收、对

年所得12万元以上的高收入者要求自行纳税申报等方式，加大对高收入者的调节力。然而，看上这一"劫富济贫"的税种，其缴税的主体却是工薪阶层。根据财政部2009年公布的数据，近年来工薪阶层缴纳的个税占到了个税总征收额的50% ，工薪阶层的工资性收入成为了个人所得税的主要来源。目前,国内个人所得税中的41%来源于工薪所得,其余来自利息、股息、红利、财产租赁、转让等资本所得。因此我国的不合理现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46.4%；应作为个人所得税缴纳主要群体的上层阶层（包括在改革开放中发家致富的民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商等名副其实的富人群体），缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右。因此，工薪阶层作为社会的主要群体构成了个人所得税的最大税源。

按理说，掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。为什么工薪阶层所缴纳的个人所得税占比如此之高？关键在于，“高收入者多缴税”不等于“富人多缴税”，这里所说的高收入者主要是工资性的高收入者，而富人则往往不是靠工资，而是靠投资、做生意等，而他们的收入往往难以有效监管。所以，中国的个人所得税实际上主要是向工资收入较高的工薪阶层征收。富人并未真正按收入缴税。2003年中国个人所得税收入总额为1418亿元，占国家税收总收入的比重从1994年的1.4%增长到6.5%，但直至2010年个人所得税占全国税收收入的比重仍为6.6%，可见个税比重并没有随着高收入群体收入的增加而提升。其中的关键原因是，富人们并未真正按收入缴税，缴税的依旧主要是那些工资较高的白领、金领等。富人缴纳的个人所得税不及总量的10%。这种不正常的现象正暴露了中国税法的不完善。

（四）偷逃税现象比较严重

偷逃税又是一个非常现实的问题，成为世界各国税收征管工作的重点之一。个人所得税可以说在我国是征收管理难度最大，偷逃税面最宽的税种。我国实行改革开放以后，人们的收入水平逐渐提高，这在一定程度上就造成了个人收入的多元化、隐蔽化,税务机关难以监控。公民纳税意识相对比较淡薄,富人逃税、明星偷税好像是习以为常、无所谓的事情。 在报纸上新闻报道上经常会看见、听见一些明星有钱人偷逃税款的事情。比如说毛阿敏偷税事件和刘晓庆偷税漏税案件等等。据中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》对北京、上海、广州等地的七百余位居民进行调查，结果显示，仅有12%的受访居民宣称自己完全缴纳了个人所得税，与此同时，有将近24%的受访居民承认只缴纳了部分或完全未缴纳个人所得税，是完全缴纳者的两倍。从日常税务稽查揭露的案件看，偷逃税

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手法和形式日趋多样化。主要有以下几种：

1.伪造假帐、设置帐外帐

企业通过伪造假帐或设置帐外帐等手段，隐瞒和转移销售收入和已实现的企业利润，达到少缴或不缴税的目的。

2.虚假纳税申报

税法规定，纳税人应在法定的期限内，按实际发生额，如实进行纳税申报，而有的纳税人，故意隐瞒收入，通过减少纳税申报额，达到偷逃税目的。

3.多头开户，逃避检查

有些纳税人在多家银行开户，将大量的销售收入进行转移，逃避税务部门稽查，达到偷逃税目的。

4.伪造企业性质，骗取税收优惠减免

有些企业利用国家现行的税收优惠政策，通过伪造福利企业、校办企业、高新技术企业、外商投资企业等形式，骗取国家退、免税优惠待遇。

二、个人所得税流失带来的影响

（一）影响社会再收入分配

缴纳个人所得税,是社会财富的第二次分配。它的目的是调整工资收入可能造成的贫富差距。现行的个人所得税在调节收入分配上还存在严重缺陷。由目前经常见诸报端的影视明星偷税案可以看出,目前我国的高收入阶层由于收入来源的多样化、隐蔽性强,加之征管不力,高收入阶层税收流失极为严重,使得我国个人所得税对高收入的调节作用不是很明显。

1.从我国个人所得税的征税项目来看

个人所得税虽然项目繁多，但实际上只有工资、薪金所得由于安行比较完善的代扣代缴课征制度管理相对完善之外，其他各项所得有的是国家规定暂不征收，有的则缺乏有效的征管办法而基本上就流失掉了。据我国税务部门的统计，目前个人所得税收人的应税项目构成中，对工资、薪金所得和个体工商户生产经营所得课征的个人所得税收入占全部个人所得税收入的82％，而据在上海市进行的调查表明，上海市个人所得税征收额中，对工资薪金所得课征的税收额占全部个人所得税收入的83％，从个人所得税的税收收入来源构成分析，目前我国个人所得税主要来源于对工资薪金的课征，以工资薪金取得收入者成为个人所得税的主要负税者。

2.通过对高收入阶层的人员和收入来源来看

目前我国的高收入阶层中。以工资薪金收入作为其主要收入来源的人可以说是微乎其微的。因此，我国个人所得税的实际负担并没有主要落到高收入阶层身上，而主要由中等偏上收入的高工薪收入者负担。根据我国征收个人所得税的初衷，应该是对过高收入进行调节。收入分配的理想结构应该是“两头小、中间大”的“橄榄型”结构,这既有利于促进效率的提高,也符合“共同富裕”的原则。收入再分配调节的重点应该是对高收入阶层征收个人所得税，然而，实际上高收入阶层由于收入来源的多样化、隐蔽性强，加之个人所得税征管不力，高收入阶层税收流失严重，使得我国个人所得税对高收入的调节作用很不明显。由此，加剧了个人收入分配不公的状况。

（二）影响税收法制的实施效果

由于个人所得税流失是一种违犯国家税收法律法规的行为,大规模的个人所得税流失就会导致国家税收法律法规因得不到有效的执行和落实而形同虚设,从而降低税法的刚性和权威性。且个人所得税流失本身的原因以及其所造成的示范效应,使得偷、逃税者为了逃避纳税义务而不愿与税务机关和税收征管人员进行合作,同时也使得守法的纳税人因心理的不平衡而不愿与税收机关进行合作,这就使得税收行政执法和建立税收秩序失去了纳税人的信任和支持,从而导致纳税人对税法的遵从度降低,税收征管秩序混乱,税务行政执法的措施和手段难以落实,从而导致更大规模的税收流失。

三、我国个人所得税流失的主要原因分析

（一）居民个人收入隐性化非常严重

从税收角度讲,个人收入隐性化既是个人所得税征管上的难点问题,又是个人所得税严重流失的漏洞。中国由于其国情的特殊性，人口众多，人所得税同其他任何一种税种相比较，税户最多，税源分散，征收面广；个人收入普遍被看作是个人隐私，具有隐蔽性，税务部门如实掌握居民个人收入来源和收入状况，难度较大，更谈不上对其征税。其具体表现为：

1.企业约束机制形式化

由于企业的约束机制不健全，有的形同虚设。多本帐、设立小金库等现象较多,工资表外收入接近甚至超过工资表内收入。例如,一些企业在实行股份制改造过程中,通过低估国有资产等手段化公为私;利用代币购物券发放补贴、奖励、期权和股份、小金库发放奖金;给个人买保险、公款负担个人费用、分解发放劳务费或稿酬、灰色收入、大量现金交易等;

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私营业主在账面上长期不分配利润,暗地里却通过借款方式转移为个人收入;金融、保险、电信等行业凭借其垄断地位获得额外收入,并通过各种形式转化为个人收入，使税务部门很难有效监控税源。

2.收入渠道日益多元化

随着市场经济的逐步发展，我国个人收入的渠道发生了很大的变化，呈现出多样化的趋势，由单一的工资薪金收入转变为既有工资薪金收入，又有劳务及非劳务收入，还有债券、股票等其他的个人收入，这给掌握居民实际收入额增加了一定的难度。

3.收入分配渠道现金化

由于我国经济正处于转型期,收入分配渠道不规范,金融系统发展滞后,导致现实生活中个人收入的货币化程度较低,现金交易频繁，并且目前市场经济还不发达，信用化程度很低，个人收入分配主要依靠现金支付结算，要完全真实反映一个人的实际收入是很困难的，靠地税部门全身心的投入检查，也是不现实的。正是个人收入的这种不透明，导致个人应税所得难以核实，不利于税款及时足额的征收。

(二)个人所得税征管手段落后，申报制度不完善

个人所得税是所有税种中纳税人数最多的一个税种,征管工作量相当大,必须有一套严密的征管制度来保证。我国目前实行的自行申报和代扣代缴两种征收方法,而相应的申报、审核和扣缴制度都不健全,征管手段落后,征管效率不高。

1、税收征管上存在不足

（1）征管信息传递不准确，时效性很差。

由于还没有形成综合信息网络系统，税务部门征管信息不畅、征管效率低下,不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。

（2）税收征管手段相对落后

税收征管手段的相对滞后是我国税务管理水平较低的主要原因之一,也是形成税收流失的直接因素之一。我国目前实行代扣代缴和自行申报两种征收方法，征管手段落后，难以实现预期效果，同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税。由于计算机应用普及性不高，目

前我国部分城市和广大农村的税收征管基本上仍处于手工操作阶段,地税部门税源监控还停留在手工监控上，监控的数据都是被动的静态数据，根本谈不上对纳税人收入的有效监督，更无法掌握纳税人的真实收入。再加上个人收入主要以现金支付而且地税部门征管的税种多、范围广，人员有限，对个人所得税投入的征管力量不足，实际工作中，由于时间和精力有限，目前我国大部分地区实行的仍然是“普遍撒网”式的稽查方式，税务管理人员大多通过个别调查、微机查询、电话询问等形式了解企业发放工资情况和税收增减变化原因，往往疏于实地检查，使税收稽查的深度、质量、效果都大打折扣。甚至于目前使用的征管软件不匹配，难免造成在个税的征收管理过程中，征收机关掌握的信息不全面，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。

2、税务人员数量不足，执法水平不高

目前，我国有近百万税务人员，但真正致力于个人所得税征管的不多。大约有一半以上的税务人员学历低，并且有一部分原先学的并非税收专业，其专业知识和业务技术不能适应税收实际工作的需要。税务机关执法水平也不高，在一定程度上也影响到了税款的征收。

我国正处于经济高速发展的新时期，新事物的不断出现，使得个人所得税征收与监管还存在不少的问题。但同时我们也应该看到，国家在积极地探讨进一步完善个人所得税体制的方式方法。随着我们对于问题本质的逐步认识，个人所得税现在所存在的问题会得到解决。

3、自行申报制度不健全

有数据表明，2008年年所得12万元以上纳税人自行申报的人数为240万人，占全国个人所得税纳税人数的约3％，自行申报人员多集中在电力、金融、石油、电信等部门和公司股东、企事业高管等职业。我们不难看出，年收入12万以上报税人数3%的比例是比较低的，这与税收申报制度中的漏洞有着极大的联系，现行的《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》(下称《办法》)第二十六条规定,“主管税务机关应当在每年法定申报期间,通过适当方式,提醒年所得12万元以上的纳税人办理自行纳税申报。”这是否说明税务机关有义务通知所有收入超过12万元的纳税人进行纳税申报?是否意味着如果税务机关没有提醒纳税人,纳税人就不需要自主申报呢?如果查出某纳税人年收入超过12万元没有申报,但是事先税务机关没有提醒他,那么他是否能因此而免受处罚呢?所以在税务机关目前还无法准确掌握所有年所得超过12万元的人群并给予通知时,不应该在准则中加大自己的责任

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和风险。

个人所得税纳税申报中存在的主要问题还有:纳税人和扣缴义务人签订假合同、假协议,少报收人少纳税,共同实施偷逃个人所得税。目前还没有健全的可操作的个人收入申报法规和个人财产登记审核制度；同时银行现金管理控制不严,流通中大量的收付以现金形式实现,致使税务部门无法掌握个人收入和财产的准确信息资料；加上我国目前缺乏有效的对纳税人财产申报的社会信誉约束机制,许多达到征税标准的纳税人只要不自行申报,又无人检举揭发,就可以轻易的逃避纳税。比如，个人独资企业、合伙企业的个人投资者以企业资金为本人、家庭成员及其相关人员支付与企业生产经营无关的消费性支出及购买汽车、住房等财产性支出；高收入者隐瞒、虚报纳税所得；各种形式的劳务报酬所得、财产租赁所得、财产转让所得无法统计；实物工资无法货币化、实际工资与名义工资存在很大的差距，如此等等的做法，由于没有一个综合的个人所得税及自行申报制度，以致个人所得税款的大量流失。

4、代扣代缴制度难落实

从我国税务现状来看，自行纳税申报不可能在短期内完全落实到位，也因此强化代扣代缴，实行源泉控管显得尤为重要。代扣代缴是我国个人所得税的主要征收方法,据统计,有近70%的个人所得税来自支付单位的代扣代缴。由于代扣代缴义务人的法律地位和法律责任不明确,许多单位不愿意履行代扣代缴义务或不予积极配合,从而难以实现源泉控制,这也是造成个人所得税流失的一个重要原因。

目前，狠抓落实“支付个人收入明细表制度”已全面启动，要以此为突破口，尽快建立法人对支付个人收入的申报制。全面实行代扣代缴单位登记制度，税务部门要全面发放“个人所得税代扣代缴证书”，强化代扣代缴工作的法律责任；同时，要对业务较集中、税源较大的单位进行跟踪分析，实行重点监控。要扎实做好《个人所得税自行申报暂行办法》和《个人所得税代扣代缴暂行办法》的贯彻工作。

（三）纳税人的纳税意识淡薄

中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》，对北京、上海、广州700余位居民的访问调查，结果显示：调查中除23%的受访居民表明自己不在纳税人范围外，

24. 7%的受访居民宣称自己按时按量完全缴纳个人所得税，与此同时分别有33 .4%、18 .2%的受访居民承认只缴纳部分个人所得税或完全未缴纳个人所得税，两者合计51. 6%，是完全缴税者的2 .1倍。由此可见，我国的逃漏税现象严重，人们纳税意识不强。以个体工商

户的生产经营所得为例，由于部分业户纳税意识淡薄，致使不少从事生产经营的个体户办理了工商营业执照后不去税务机关办理税务登记，致使税务机关对没有固定经营场所的个体工商户生产经营所得的个人所得税的征管基本是空白，造成了该税种税款的流失。

从现今整个社会的范围来看，受历史习惯、道德观念和文化传统等多方面因素的影响，依法纳税的意识在人们的心目中仍然没有完全建立起来，纳税光荣”还仅停留在口头上。相当多的人,当自己的纯所得在免税范围内时高唱“纳税光荣”,一旦应缴纳税款时,心里总不高兴,于是就使出浑身解数逃税。越是高收入者逃税的越多。他们或利用权利自订纳税标准,或化整为零,以实物、债权、股权分配等方式逃税,或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税，这对税款的应收应尽是极为不利的。我国目前还没有形成诚实信用、依法纳税的社会环境和氛围、公民法制观念不强是导致纳税意识薄弱的主要原因。虽然这几年市场经济有了长足的发展,但市场经济所需的法制建设、诚信体系完善和道德水平却没有相应跟上。为了追逐利润而践踏法律、有损社会公德的现象大量出现,而且没有受到应有的制裁和谴责,人们诚实信用、依法纳税的意识十分低下,依法纳税、合法经营者被视为傻子,钻法律漏洞偷逃税者被视为能人,在这种社会环境和氛围下,税收流失日益严重就不足为奇了。

(四)搭靠或钻政策空子，骗取优惠减免

目前我国个人所得税制度中包含了11项免税、3项减征、10项暂免征收个人所得税的规定。其中有许多税收优惠政策，不利于收入面前人人平等，实现普遍、平等纳税。

从我国目前的实际情况看，有关税收优惠和减免的规定确实是太多太滥，这不仅使我国的实际税率和法定名义税率严重背离，直接减少了国家的财政收入，而且容易导致税负不公，破坏税法的严肃性；同时也容易乱开减免税口子，使各种非法越权减免鱼目混珠，造成税收流失，为不法分子逃避税活动提供了各种有利条件。

（五）相关税制存在缺陷，缺乏可行性

分类税制，是将个人的全部所得按应税项目分类，对各项所得分项课征所得税。其特点是对不同性质的所得设计不同的税率和费用扣除标准，分项确定适用税率，分项计算税款和进行征收的办法。我国现阶段采取的分类所得税制，个人所得税税率依所得的性质类别不同而异，大体有三种：

1.超额累进税率

即对工薪所得实行5～45%的9级超额累进税制，对个体经营、承包租赁经营所得则实行5～35%的5级超额累进税制；

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2.比例税率

对其他8项所得项目适用20%的比例税率，稿酬所得在使用20%的比例税率后减征30%；

3. 加成征税税率

对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。

这种税率结构设计得非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理。特别是工资薪金所得，级距过多，达到九级，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则。对于工资、薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得，而征税时却区别对待，对劳务报酬所得还要加成征收，这种做法缺乏可行性。现实生活中，由于每个纳税人取得相同的收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，并且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。这样很容易在实质上造成税负不公的后果。

（六）纳税人的权利义务不对等

法律是关于权利与义务的规定，权利义务是对称的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。享受权利者必履行义务，履行义务者就有权享有权利。现实社会中权利义务不对等，履行纳税义务与否，并不影响对公共产品和公共服务的享有。既然能享受权利又不履行纳税义务，必然使“纳税光荣”只剩下空洞的口号，丧失了法律公平、正义之本。纳税人的权利与义务不对等集中体现在以下两个方面：

1.纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象

虽然在理论上，税法面前人人平等，但在事实上，以工薪为惟一生活来源的劳动者的税负不轻，且在发放工薪时即通过本单位财务部门直接代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息和红利、期权和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。

2.在纳税人与政府的关系上，存在着权力与义务的不对等

经济学把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是说，政府收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被贪官污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权置喙，那么，不要说人们纳税的自觉性无法提高，连政府向民众收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督政府如何使用这些钱的

权力；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。只有当这两方面都“依法办事”的时候，社会机制才能正常运。

四、防止个人所得税流失的应对措施

（一）实行个人财产登记制，消除个人收入来源隐性化

个人财产实行登记,可以在一定程度上界定清楚个人财产来源的合法性以及合理性,使纳税人的财产收人显性化,堵住一部分偷税的渠道。

1、“个人经济身份证”制度

将居民身份证号码作为纳税人税务编码。税务机关可以通过计算机网络对个人从事各种活动的收入和支出信息进行集中处理，方便准确地掌握纳税人的各项收入情况，从而有效地控制和审批个人的纳税申报；对个人储蓄存款、金融资产、房子汽车等重要消费品进行实名登记，这样不仅可以在一定程度上界定个人财产来源的合法性和合理性，将纳税人财产收入显性化，堵住一部分人逃税的渠道，促进和加强政府公务员的廉政建设，而且可以为税务机关加强对财产税、遗产税、赠与税等税源的控制提供管理基础，防止一部分人将收入与财产进行分解达到逃税的目的。

2、对储蓄存款、有价证券等实名制

在各种支付结算中广泛使用支票、信用卡。虽然目前建立金融资产实名制会面临诸多阻力，但应充分认识到金融资产实名制不仅对个人所得税的征管意义重大，而且对抑制地下经济、防治腐败，特别是建立社会主义市场经济所必需的信用关系都具有十分重要的意义。

（二）加强个人收入全方位监控，源头控制个人所得税流失

在我国目前普遍存在个人收入分配多元化、隐蔽化且支付方式现金化的情况下，完善我国的个人所得税，加强税收征管，首选要加强税源控制。具体措施为：

1. 完善重点对象档案管理办法

对高收入者全面进行个人税务档案登记管理工作,设专人负责收集相关的征税背景资料,并实行相关的迟报催缴程序,通过电话、网络或邮政,定期向未按期申报的纳税人发送催报信息。从源泉上加强劳务报酬所得的征管,尽快制定和完善劳务报酬所得预扣税款办法,以防止纳税人和扣缴义务人分解收入逃避纳税。重点监视私营商贩和企业主,演艺明星、节目主持人、时装模特、运动员、广告代理商和建筑包工头等高收入人群。税务部门应及时跟踪,主动出击,对演出、表演的主办和承办单位、制作广告的广告主、广告经营者的帐目

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及时进行检查,核实其向个人支付收入情况,严格税收征收管理,堵住逃税漏洞。

2.用现代化手段加强税源控制。

我们可以借鉴采用美国等一些发达国家的做法，为每个有正常收入的公民设立专用的税务号码，建立收入纳税档案，使个人的一切收入支出都在税务专号下进行。储蓄存款的非实名制使个人收入不公开、不透明，以致严重妨碍税务机关对个人所得税税源控制的现状，改个人储蓄存款的非实名制为税务、银行联合且微机联网前提下的实名制，增加个人收入的透明度，使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控之下，使每个公民的收入纳税情况都一目了然，进而可堵塞税收漏洞，防止税款流失。

（三）强化税收征管措施，完善税收征管制度

1、实现税收征管手段的现代化

（1）充分发挥计算机在个人所得税的征管中的管理功能，实行纳税申报、开票、入库销号、税源管理、税务稽查、监督等一条龙作业。通过计算机网络管理系统，办理税款征收业务，监控个人收入变化情况，分析个人所得税税源变化，以及对税收整个业务过程实行全方位监控，大大提高工作效率和效益，降低税收成本的同时要加大税收稽查力度，努力提高税收稽查的针对性和有效性。要实现税收征管手段的现代化,还应根据实际情况在经济发达地区或纳税人相对集中的地区和部门建立计算机数据处理中心,并在一定区域和范围实行联网;同时逐步建立起税务、银行、工商、海关、企业等单位的微机联网,使对个人的收人资料和纳税资料的处理与稽核达到专门化、现代化。

（2）针对目前个人所得税征管中征管手段不够完善，征管力量相对薄弱的现状，各级地方税务局要适时充实个人所得税征管人员，增强征管力量；同时，要采取各种形式，尽快开展税收业务的学习和培训，提高干部的业务素质和操作能力，保证个人所得税征管工作的顺利开展。必须严厉打击偷、逃税行为和处罚拒不履行扣缴义务的单位，要依法查处，严格进行补税、罚款和惩治。

2、健全自行申报制度

税收稽查规范化是确保自行申报制度成功的关键，税务部门要充实高素质稽查人员，用现代化手段装备稽查队伍，建立全国范围内的计算机数据处理中心，实现严密监控、打击逃税最重要的是提高逃税的成本，增加逃税的风险，这就要求提高被稽查的概率，增加逃税的心理成本和精神代价，特别是对那些社会公众人物，逃税行为应鼓励舆论界给予曝光，使其增加名誉受损的心理代价。

在分类所得税计税模式下，对纳税人的不同所得项目依照不同的税基和税率计算征税，征管项目过细，税率档次过多，免税项目、费用扣除标准较多，这一切都给纳税人履行纳税义务带来不便，阻碍了自行申报制度的实施。因此，税务部门可以采取措施，鼓励个人寻找税务代理机构，聘请税务代理人为其办理各项涉税事宜。为此，近年来扣缴义务人的扣缴税款作用未能很好发挥的现实，

3、实行源泉控制，完善代扣代缴制度

在我国目前条件下, 充分发挥代扣代缴义务人的作用，对个人所得税实行源泉控制，由支付单位作为代扣代缴义务人（以下简称扣缴义务人）扣缴税款，这是我国现行税法的要求。这种做法既符合国际惯例，也适合我国现阶段税收征管手段落后，专业化征管力量不强、急需形成社会征收网络的实际情况，更是防止个人所得税流失最有效的办法。

（1）建立扣缴义务人档案，规范扣缴义务人扣缴税款和申报的程序，督导纳税人正确使用扣税凭证，对支付个人所得税的单位和个人要全面实行代扣代缴制度；

（2）要明确代扣代缴义务人的责任,税务局与代扣代缴人应签定责任书,建立奖惩机制,保护和奖励依法履行义务的代扣代缴人,严厉惩处不履行义务的责任人；

（3）实行单位和纳税人双重申报制,税务部门对扣缴义务人进行交叉稽核；

（4）建立纳税档案,给每个有正常收入的公民设立专用税号,对高收入者重点建档跟踪,掌握其相应的税源,在“抓小”的同时重点“抓大”。

（四）扩大纳税人知情权，提高全民纳税意识

纳税是公民的责任和义务，每个公民都有责任完成自己纳税的责任，这不仅是个人的问题还涉及到国家财政安全的问题，涉及到国家经济安全的问题。纳税是每个公民享受社会福利的基础，没有国家的税收安全，财政的充足，社会保障就无法实现。由于我国税法的宣传不够，对公民税收教育的不足，以及公民个人素质的缺陷，导致我国有许多有纳税义务和责任的公民，没有按规定履行自己的权利和义务，而是为个人一时的私利而偷税漏税，甚至用各种非法手段隐瞒个人收入，偷逃个人所得税的缴纳。扩大纳税人的知情权，增加政府财政预算、财政开支的透明度，消除纳税人的纳税抵触情绪，使纳税人真实感受到是国家的主人是提高全民纳税意识的迫切任务。

例如，充分利用当今电子信息技术，建立诚信纳税档案数据库，同时也能为税收监控提供数据信息，为逐步建立和完善社会信用体系提供依据，要树立纳税光荣，偷税可耻的社会风气；现阶段代扣代缴的征税方式，不仅未向纳税人提供完税凭证，甚至纳税人连自

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己缴了多少税都说不清楚，应该为纳税人出具完税凭证，这样既可方便纳税人保管和使用，同时也是一种精神激励。与此同时，我们可以充分利用报纸、杂志、电视及电台,采取公益广告、有奖知识竞赛及专题知识讲座等形式开展多种形式的宣传活动，依托“12366”纳税服务热线,让想了解个人所得税有关法规的个人、单位随时随地能够拨打询问；在协税护税方面,大力宣传和鼓励对偷逃税者的揭发举报,建立以护税员为主的群众性信息网络,了解税源情况,对有突出表现的护税协税单位或个人进行表彰、奖励,以调动他们的积极性。

(五)进一步完善税收法制建设

1、选择合理的税制模式

目前我国采用的税制模式是分类征收税制模式，这种课税模式既缺乏弹性，又加大了征税成本，随着经济的发展和个人收入来源渠道增多，这种课税模式必会使税收征管更加困难和效率低下。顺应世界税制改革“低税率、宽税基”及税制简便的浪潮，尽可能与国际税制改革接轨势在必行。考虑到我国目前税制模式的局限性、税务机关的征管能力和征管手段等都还不是很健全，笔者有以下建议：

（1）个人所得税制由分类制改为综合、分类相结合的混合制，再向综合制过渡

对属于劳动所得，有费用扣除的应税项目，在分项的基础上，实行综合征收，即平时对所得实行分项预扣，然后在年终综合一年所得，对起征点以上部分课以累进税率的综合所得税，同时对已预缴的部分允许扣除。对属于投资性的，没有费用扣除的应税项目宜实行分项征收，这样不但有利于解决现阶段征管中税源流失的问题，而且有利于税收改革的公平。

（2）调整扣除额，实现量能征收

扣除费用大体包括两部分，一是本人及其赡养人口的生计费用；而是纳税人取得收入应支付的必要费用。在扣除有关费用后，要合理确定生计、赡养、抚养等基本扣除。要综合考虑家庭人口赡养系数、居住地区等因素引起的基本生活费用开支的差异。我们可以借鉴国际惯例，以家庭为单位征收个人所得税。

(3)税率、预扣率的设计应更趋于合理

对工薪劳动所得实行超额累进税率，税率级次应减少，最高税率应降低。对于偶然所得等非劳动所得可以加成征收。对于平时所得实行分次扣除时，可以根据收入水平，确定不同级次的预扣率。

2、加强税收立法，确保法律的严密性

避税和骗税等税收流失行为发生的重要原因之一是法律不够严密,不法分子有漏洞可钻。加强立法建设,首先要完善税法本身,使法律条文的规定严密、周全外,还要完善《票据法》、《商业银行法》等,将银行等有关部门配合税务机关执法的规定以法律形式确定下来。同时,要建立起一种对征收机关内部执法情况进行严格、独立、公正和有效的监督检查机制。

3、加强税务执法，确保法律的刚性

严管重罚是税收征管行之有效的途径，严管就是政策设计要严密，法律制度要健全，征收管理要严格。重罚就是对违反税收法律制度的行为，处罚要严厉，使之产生强烈的震慑效应，以严管重罚来约束纳税人的行为，减少税收流失，增加财政收入，从而达到个人所得税设计的目的。坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则。在实施法治的四个环节中,“有法必依、执法必严、违法必究”这三个环节必须依靠各级执法人员秉公执法、依法办事来保证其运行。否则,任何一部设计完美的法律都是一纸空文。任何人违反税法部分尊贵卑贱，都应予以裁，从而加速催生公民的遵从意识和理性纳税观念。

搞好个人所得税的征收管理，对偷漏税行为查处、打击得力是关键之一。针对现阶段我国对个人所得偷漏税行为查处打击不力的现状，笔者认为，全国应进行每年多次的个人所得税的专项检查，加强税务部门与有关部门的密切配合；通过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度；对查处的偷漏税行为，加大对纳税人罚款的数额，参照一些国家的做法——不管纳税人偷多少税，都罚其个倾家荡产，并将其偷税行为公之于众，以做到“罚一儆百”，促使其他纳税人依法纳税；健全执法机制，加强税务稽查力量，为开展强有力的个人所得税稽查工作，税务部门应当充实相当数量和素质的稽查人员，用现代化手段装备税务稽查队伍，以实行科学化管理和严密监控，主动出击，加强对重点行业、重点纳税人的税务稽查管理，发现问题要及时查处。同时，对一些偷漏税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任，以维护法律的刚性。

（六）尊重保护纳税人的权利，优化纳税环境

在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡漠纳税人的权利，弱化了纳税意识。可以相信，解决纳税义务者的权利后，其纳税积极性会大大增强。要充分保护和尊重纳税人应享有的权利，税务机关要及时给予周到热情的服务，最大限度的方便纳税人，在和平时期，尤其是在国民经济飞速发展的今天，在现代国家营造一个统一的公平的强制性的现代税收环境比建立一支现代的军队、警察、政法机构显得意义更为重大。但我们也要清醒的认识到，只能通过合法的手段汲取应得的社会资源，同时必须放弃以国家名义使用非法手

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段吸取社会资源，例如屡禁不止的“三乱”： 乱摊派、乱收费、乱集资。采取非法手段向公民强征暴敛，只是政府堕落的表现。

结 论

个人所得税在西方发达国家的发展历史证明，个人所得税制度的完善需要一个过程我国个人所得税制度的完善也不是一蹴而就的，而是需要一个循序渐进的过程。治理个人所得税流失是一项内容复杂、规模宏大的系统工程，需要稳扎稳打、逐步推进，需要财税理论界和实际工作部门的通力合作，也需要各地方、各部门之间的密切配合，只有全国上下群策群力、联合出击，才能逐步消除产生个税流失的各种制度上、征管上的漏洞，也才能减小引起纳税人偷逃税和征税人违规的内在因素，并消除不良的社会心理因素的影响，减小税收流失的规模并将其控制在合理的范围之内。

总之，我们应该认清我国目前的实际情况，也要清楚地认识到个人所得税流失，还需要收入分配制度及其他配套措施共同发挥作用，只有这样才能收到可观的成效。