浅谈[云南省抚仙湖保护条例]执行情况的思考

对《云南省抚仙湖保护条例》执行情况的思考

内容摘要：2007年5月23日，云南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《云南省抚仙湖保护条例》，2007年9月1日起施行。《云南省抚仙湖保护条例》的出台，标志着我市保护抚仙湖的地方性法规进一步健全完善，必将推进抚仙湖保护管理工作进一步步入法制化轨道。《条例》施行以来，抚仙湖水资源保护的法律体系表面上看似比较完备,但在立法上存在过于原则、可操作性弱,在执法方面保护和管理体制不健全等诸多问题.为实现抚仙湖水资源保护的可持续发展目标,应进一步完善《云南省抚仙湖保护条例》和增强湖区环境执法的力度,实现依法治湖,从而维护抚仙湖的生态环境和生态系统的稳定。

关键词：《云南省抚仙湖保护条例》执行情况 思考

一、抚仙湖及管理基本情况

（一）抚仙湖基本情况

抚仙湖位于云贵高原云南中部，地处玉溪市澄江、江川、华宁三县境内,地理位置东经102°49'-57'，北纬24°17'-37'。抚仙湖流域面积674.69平方公里，涉及三县8个镇238个自然村，2009年末人口15.5万人，其中农业人口13.4万人，非农人口2.1万人。流域总产值（澄江、江川和华宁青龙镇）435278万元，每年到抚仙湖旅游的人数超过250万人次。湖面高程1722.5米（黄海高程），湖泊面积212.6平方公里，其中澄江县124.5平方公里，江川县68.5平方公里，华宁县19.6平方公里。抚仙湖形似葫芦状，南北长31.5公里，东西最宽处11.5公里，最窄处4.5公里，平均宽6.73公里，湖岸线长100.8公里。抚仙湖是珠江源头的第一大湖，是我国蓄水量最大的淡水湖泊，总蓄水量达206.2亿立方米，是太湖的4.5倍，滇池的15倍，占全国淡水湖泊水资源的9.16%、云南九大高原湖泊蓄水总量的72.8%；同时抚仙湖还是我国第二深淡水湖泊，最大水深158.9米，平均水深95米，水体透明度5-6米，总体水质

保持Ⅰ类。①

（二）、抚仙湖管理机构与管理条例

上个世纪六十年代，抚仙湖成立了管理站。进入八十年代后，成立了抚仙湖管理委员会，沿湖三县县长是主要成员，但它只是一个松散的协调组织，每年开会都是联合国式协商，往往一票就有否决权，即使统一作出的规定，也难以执行。为改变管理的混乱局面，保护、治理、开发抚仙湖，原玉溪地区人大工委和政协工委于1992年7月6日至19日组织视察了抚仙湖，写出了专题报告，分析存在问题，提出解决办法。原玉溪地委和行署根据两工委的专题报告，于1992年10月19日作出了《关于加强抚仙湖管理的决定》，“决定撤销原湖泊管理委员会，成立统一管理机构抚仙湖管理局，同时成立抚仙湖公安局”。1993年3月11日，玉溪地区抚仙湖管理局成立。1993年9月25日，云南省第八届人民代表大会常务委员会第三号公告公布了《云南省抚仙湖管理条例》，自1994年1月1日起施行。至此，统一的管理机构和地方性法规均已完备，抚仙湖的管理开始走上法制化轨道。

1998年6月28日，玉溪撤地设市，成立了玉溪市抚仙湖管理局。2001年3月13日，根据《云南省人民政府关于将抚仙湖省级旅游度假区设立为云南省旅游度假示范区的批复》（云政复[2001]131号），云南省抚仙湖旅游度假示范区管理委员会正式挂牌成立。组建管委会之前，玉溪市撤销原玉溪市抚仙湖管理局，其职能职责交由管委会承担。由于管理过程中执法身份不合法等原因，2002年9月17日，市委领导主持召开了专题研究抚仙湖管理体制的会议，就理顺抚仙湖管理体制作出决定，恢复玉溪市抚仙湖管理局，与云南省抚仙湖旅游度假示范区管委会合署办公，为玉溪市人民政府管理抚仙湖的职能部门，实行一套班子两块牌子。

为进一步推进抚仙湖的保护治理工作，1994施行的《云南省抚仙湖管理条例》也不适应抚仙湖的保护治理工作，2007年5月23日，云南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《云南省抚仙湖保护条例》，2007年9月1日起施行。②

二、《云南省抚仙湖保护条例》的亮点

《云南省抚仙湖保护条例》最大的不同是抚仙湖水质保护标准由II类提高为I类。围绕保护抚仙湖I类水质，即将实施的《保护条例》呈现七大亮点。一是名称由管理改为保护，突出了全面保护的中心工作和目标。二是法定水位提高，最高蓄水位由1722.0米调整为1722.5米，最低运行水位由1720.5米调整为1720.8米，目的是为了顺利实现星云湖——抚仙湖出流改道工程确定的保护抚仙湖水体、改善星云湖水质、补充红塔区紧缺水资源的三大建设目标，同时增加我市优质水资源储备。三是将保护管理范围划分为一级、二级两个区域，一级保护区包括水域和湖滨带（最高蓄水位沿地表向外水平延伸100米的范围），二级保护区包括一级保护区以外、集水区以内的范围，目的是突出保护重点，针对不同的区域制定不同的保护措施。四是管理体制上明确了各级人民政府及有关行政主管部门的保护职责，明确了市县抚仙湖管理机构的职责，避免了行政执法中可能出现的交叉问题。五是加强了对环境与资源的保护，强化了对点源和面源污染的防治，规定了取用湖水的论证和批准程序、抚仙湖保护范围内的禁止行为，提出了发展生态农业等内容。六是我市在抚仙湖保护管理工作中摸索出来的部分成功经验上升为法律规范，诸如禁止使用机动船艇和水上飞行器，禁止在一级保护区新建、扩建或者擅自改建建筑物、构筑物，禁止使用电动拖网或者污染水体的设施捕捞，禁止在水域洗刷生产、生活用具，设立禁止开发区域等。七是不再另行制定实施细则。③

三《云南省抚仙湖保护条例》实施以来存在的问题和困难

2007年9月1日《云南省抚仙湖保护条例》正式实施，《云南省抚仙湖保护条例》（以下简称条例）实施两年多来，对抚仙湖的保护治理工作起到了很好的推动作用，但是也存在很多问题和困难，主要表现在：

（一）抚仙湖管理体制尚未完全理顺，属地管理职责还没有完全落实到位，管理缺位影响了政策措施的贯彻落实。《云南省抚仙湖保护条例》规定，“沿湖各镇人民政府负责辖区内抚仙湖保护工作，并应当指定专职管理人员负责日常管理和保护工作”，但镇级抚仙湖保护管理机构至今尚未建立，没有专管人员，导致乡镇管理缺位。县级环境监测机构虽已建立，但监测能力亟待加强，实现全流域的动态监测还有待时日。三县抚仙湖管理局尚未纳入参公管理，执法经费没有保障，执法人员身份尚不明确，缺编人员无法补充，执法条件有待改善，人员素质有待提高，有的县综合执法大队还加挂湖管站牌子，影响了执法工作的全面开展。

（二）贯彻执行《云南省抚仙湖保护条例》还有明显差距，依法治湖工作滞后于法规规定，一定程度上还存在有法不依、执法不严的现象。《玉溪市人民政府关于在抚仙湖开展相对集中行政处罚权工作实施方案》已经省政府批准，但我市尚未公布实施，县级《实施方案》尚未制定法规体系不够健全完善，开展综合执法方面缺少法规依据，如暂养、放生、在浅水区屠宰、使用洗涤用品洗菜、洗车等行为找不到处罚依据或者是处罚力度偏小。根据《云南省抚仙湖保护条例》第十三条第十三及十四款：“抚仙湖一级保护区禁止在水域洗刷生产、生活用具和其他破坏生态系统和污染环境的行为”。2009年我局根据市委、市政府的安排部署，针对在抚仙湖一级保护区内使用洗涤用品洗菜、洗车的行为与市公安局环保分局开展为期两个月的专项整治行动，根据《云南省抚仙湖保护条例》第二十九条规定在水体洗刷生产、生活用具、使用含磷

洗涤用品的处20元以上1000元以下罚款在整个专项整治活动中，对在一级保护区内使用洗涤用品洗菜、洗车的行为如何进行处罚找不到处罚依据，尤其是洗车行为，由于缺乏法规依据，主要采取教育为主的手段，专项整治效果不明显，洗车的行为呈现死灰复燃之势。

由于抚仙湖保持I类水质，抚仙湖沿岸成了黄金宝地，不少客商想方设法在抚仙湖周边开发房地产、发展旅游业，开发与保护的矛盾越来越大。根据《云南省抚仙湖保护条例》的规定抚仙湖一级保护区内禁止新建排污口，禁止新建、扩建或者擅自改建建筑物、构筑物等，但是有的项目是在《云南省抚仙湖保护条例》出台前审批的，《条例》出台后这些项目就与《条例》相关条款相矛盾，而且这些项目大部分都是当地政府招商引资的大项目，地方政府在一定程度上对项目给予政策上的支持，这也给《条例》的执行带来了一些困难，同时，近年来随着抚仙湖知名度的进一步提升，沿湖饭店、农家乐如雨后春笋般出现在抚仙湖岸边，这些饭店、农家乐大多数是沿湖群众在自家的住房上改建和扩建这就与《条例》的规定相抵触，由于尚未制定出台相应的配套政策，导致沿湖乱搭乱建现象比较突出。成为《条例》执行中存在的主要问题。

四、进一步完善抚仙湖保护治理体制机制

为全面贯彻《云南省抚仙湖保护条例》，推进抚仙湖的保护治理，全面恢复并长期稳定保持抚仙湖Ⅰ类水质，必须深入贯彻落实科学发展观，坚持生态立市战略，深刻吸取阳宗海砷污染事件的惨痛教训，牢固树立“因湖立策、治湖为先、治湖为本、湖清民富”理念，探索建立抚仙湖环境资源保护新机制，推进《规划》实施，推动《条例》落实，建设生态文明。

（一）创新湖泊保护治理工作制度。整合有关抚仙湖保护治理各个单项工作领导小组的关系，将“三湖”水污染综合防治领导小组、推进抚仙湖保护前期工

作领导小组、抚仙湖流域建设项目审批领导小组合并为“玉溪市‘三湖’保护治理工作领导小组”，作为市委、市政府常设临时机构，全面统筹“三湖”保护治理工作，加强对抚仙湖保护治理工作的领导，改变政出多门、各部门协调沟通不足、合力难以形成的局面。领导小组在保护抚仙湖上的主要任务是争取将抚仙湖列为全国贫营养型湖泊保护治理的典型和代表，推动抚仙湖保护治理尽快进入国家级层面，力争在国家扩大内需盘子里获得更多的政策和资金支持，推动《抚仙湖流域水环境保护与水污染防治规划》的实施，确保抚仙湖I类水质。

（二）进一步理顺管理体制。坚持“简政放权、属地管理、书记县长负责、加大执法力度”的管理体制，围绕贯彻落实《云南省抚仙湖保护条例》，将三县抚仙湖管理局纳入参公管理范围，解决执法人员身份不明确、缺编人员补充问题，撤销抚仙湖渔政管理站并入综合执法支队。建立流域内各镇抚仙湖保护管理机构，明确专职人员负责日常具体的保护管理工作，将保护管理责任落实到村组，形成横向到边、纵向到底的管理体系。充分发挥抚仙湖环保协会、渔民协会等民间组织的作用，调动群众参与保护治理的积极性。尽快印发《玉溪市人民政府关于在抚仙湖开展相对集中行政处罚权工作实施方案》，沿湖三县制定县级方案，报市政府批准实施，划分执法权限、明确执法责任。

（三）进一步加大执法力度。建立执法监督长效机制，把开展专项行动与经常性的监管结合起来，严厉打击使用燃油机头和电机捕捞偷捕银鱼、乱搭乱建、侵占湖滩湖面、违法排污等有害抚仙湖的行为。树立一线管理观念，抓住执法工作重点，加强现场管理，把精力集中在一线、集中在抚仙湖沿岸。加强队伍和执法能力建设，努力造就一支知法懂法、坚持原则、敢于碰硬、经验丰富的执法队伍。健全完善执法监督体系，建立社会、舆论、部门、群众、执法有机结合的监督机制。径流区镇村组组建立健全村规民约，加强监督管理，提高群众保护抚仙湖生

态环境的自觉性。进一步完善并坚持好抚仙湖保护管理月建制度和有奖举报制度，进一步落实举报案件首办责任制和错案责任追究制。

（四）坚持不懈开展环保宣传教育。广泛开展环境宣传教育，多形式、多方位、多层面宣传环境保护知识、政策和法律法规，弘扬环境文化，倡导生态文明，营造全社会关心、支持、参与环境保护的文化氛围。加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训，提高其依法行政和守法经营意识。将环境保护列入素质教育的重要内容，强化青少年环境基础教育，开展全民环保科普宣传，提高全民保护环境的自觉性。以玉溪日报、玉溪电视台和玉溪新闻网等市级媒体为主，整合媒体资源，发挥不同优势，搭建舆论导向正确、涵盖面广、传播准确及时的立体宣传平台，综合利用文字、图片、音视频、网络等多种宣传手段，开展有计划、系统性、多形式的采访报道，对外提高知名度、对内深化认识，对企业增强社会责任、对部门增强监管责任、对群众增强主体意识，为保护I类水质营造良好的舆论氛围。

注释

①《抚仙湖流域水环境保护与水污染防治规划》第2页；

②《玉溪农村经济》2003年第39页；

③ 玉溪新闻网2007年5月23日。

参考文献：

〔1〕2007年《云南省抚仙湖保护条例》

〔2〕2008年《抚仙湖流域水环境保护与水污染防治规划》

〔3〕2007年玉溪日报《云南省抚仙湖保护条例》能否破解保护难题

〔4〕关于完善抚仙湖管理政策的调研报告