公共政策失灵及其矫正对策

第31卷第5期云梦学刊Vol.31，No.5Sep. 2010

2010年9月Journal of Yunmeng

公共政策失灵及其矫正对策

胡

凯

杨雄辉

（中南大学公共管理学院，湖南长沙410083）

摘

要：公共政策作为服务和增进公共利益的产品，其本质是社会利益的集中反映。当前，我国公共政策存在失灵现象。

矫正公共政策失灵可从如下方面着手：优化政策决策机制；构建信息沟通机制；创新政策执行机制；完善利益均衡机制；加强执行监督机制。

关键词：公共政策；政策失灵；矫正对策中图分类号：D601

文献标识码：A

文章编号：1006-6365（2010）05-0072-03

公共政策失灵是指一项公共政策在运行的各阶段因利益的博弈而出现的非连续性的与公共利益相背离、对政策目标群体造成的负面影响超过其获利程度的现象。公共政策失灵不仅造成政策投入浪费，政府公信力下降，而且往往给公众和社会带来灾难性影响，给执政者带来执政危机，如何矫正公共政策失灵，最大程度的发挥公共政策的效用，是一个值得认真研究和探讨的课题。

一、公共政策失灵的表现及原因

由于受到利益多元化趋势以及在市场经济中政府与市场关系的复杂性的影响，公共政策失灵表现为公共政策的最终结果同初始目标的背离，美国学者T B ·史密斯在其研·究的政策执行模型中把政策过程分为三个阶段，即政策制定阶段、政策执行阶段和反馈阶段。政策失灵的原因提供了很好的思路。

[1]

制不健全等原因而产生劣质政策，政策本身的质量无法保证，政策缺乏前瞻性、政策水平不高，实施的结果也就无法保证不会对公众利益产生危害，出现失灵的可能性就大大增加。

2. 公共政策执行阶段的失灵

良好的公共政策如果得不到很好的执行，必然产生结果与目的的背离，这是公共政策的显性失灵，其中的原因有：（1）公共政策机制的缺陷导致政策失误。好的政策运行机制是实现公共政策目的、达到合理分配公共利益的保证。刚性的执行机制可以把公共利益的损耗率降到最低。（2）利益群体或压力集团的影响。无论是政府还是利益集团，在市场经济中都会追求自身利益最大化，公共政策的执行成了他们攫取利益的保护伞，有选择的执行是一种普遍现象，对他们有利的就积极执行，对他们不利或有损其利的就阻挠执行甚至拒不执行。（3）目标群体的搭便车行为及“理性的无知”同样会造成政策失灵。公共政策的对象是目标群体，他们对公共政策的认同与接受程度是衡量政策是否失灵的一项重要指标。如果公众对政策的认识不够，感受不到政策的具体执行与自己利益的相关性，便会采取抵触行为，用一种冷漠的心态对待政策。没有目标群体支持参与的公共政策无疑是失败的。（4）环境因素的影响。当政策环境发生了变化，原来的公共政策也会无所适从。环境的改变必然影响到政策目标的可行性，初始阶段确立的目标如不能作出及时的调整，执行的力度越大，造成的危害也就越大。

这一模型为探究公共

1. 公共政策制定阶段的失灵

在市场经济条件下，利益的缔约过程会因各利益主体在市场中所处的不同地位而出现弱肉强食现象，社会上弱势群体是大多数，公共政策在“权威分配公共利益”的标榜下容易出现公共利益部门化或私利化，从而使真正的社会公共利益无法体现在公共政策之中。在公共政策制定阶段出现的失灵是因为：其一、政策目标与政策方案选择因政策制定主体的价值、利益偏好出现倾斜。作为政策制定主体的政府自身的利益诉求，也追求自身利益最大化，同时政府不可能成为唯一的政策制定主体，主体多元化是必然趋势，这样多个利益主体之间的博弈不可避免。作为公共利益主体的公众因自身力量的势微而没有话语权，无法维护自己的正当利益免受侵害，公共政策如果取之于公众而使政府或另外一些少数利益集团获益，则是一种典型的政策失灵。

[2]

3. 公共政策监督阶段的失灵

美国行政学者威廉·N ·邓恩说过，“监督有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”。

[3]

公共政

其二、政策制定由于信息的不完备、政策主体素质低下、机策执行起来本身弹性空间较大，若缺乏强有力的监督机制，

收稿日期：2010-05-30作者简介：胡

凯（1952-），女，湖南长沙人，中南大学政治学院教授、博士生导师，主要研究方向为公共政策与卫生事业治理。杨雄辉（1974-），男，湖南湘阴人，岳阳市长江修防处办公室主任。

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很容易出现政策执行走样，偏离公共利益目标。目前我国公共政策的监督失灵，主要表现为自上而下的监督不到位、不全面、不落实，无法起到令行禁止的作用，有时即使发现政策执行出了问题，但处理失之于宽、失之于软，更多时候是上级睁一只眼闭一只眼，久而久之，下级政府要么敷衍了事不执行政策，要么做表面功夫，政策失灵不可避免。造成政策监督失灵的原因有：监控机制不健全、监督主体不独立，上下级之间成为利益共同体，监督缺乏客观性、公正性和持久性；监督缺乏法律制度性，领导意志严重；各类监督体系在运行机制上缺乏必要的沟通和协调，监督主体间相互推诿扯皮；政策执行过程中缺乏有效的风险预警机制和责任追究制度。

二、公共政策失灵的利益解析

政策的实质是对利益的分配、调整，或表现为对人的行为的指导、制约。

[4]

西方行政理论学家亚当·斯密说过，每个人都是盘算着自己利益的个人，追求利益最大化是驱动人类经济活动的根本动力。丹尼斯C ·穆勒说过，“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”。公共选择理论奠基人布坎南认为，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。很显然，政府官员及其机构自身偏好和自利、利益集团的左右使得公共政策在制定和执行中偏离公共利益，成为为某一利益集团或少数人服务的工具，以致利益变异。

[5]

例如，在城市拆迁

和工业园区开发中，大量征地其实属于商业性行为，但政府却以公共利益的名义，强迫居民和农民为公共利益让步。新制度经济学认为，政府也是“经济人”，不同层级政府之间、不同部门之间乃至政府工作人员与政府部门之间都存在着各自的利益追求。在公共政策的运行过程中，政策的参加者都力求获得最大利益，把自己的损失减少到最低限度。这样，“利益”就成为政策运行过程的驱动力，地方政府总从地方和部门利益的最大化出发来对待公共政策。同时，由于公共政策执行存在一定的弹性，做什么和不做什么由执行主体说了算，这种自由裁量权的存在，给执行主体寻租提供了可乘之机，寻租一旦出现，腐败就会滋生，公共政策失灵便不可避免。

归结看来，利益因素是导致公共政策失灵的总根源。第一，在对公共政策理解宣传的过程中，执行主体为了自身利益，任意扩大或缩小政策的使用范围，扭曲政策或制订土政策，信息宣传根据“自身工作”需要进行，对己有利的大力宣传，对己不利的少宣传或不宣传，甚或信息扭曲、信息误导，造成政策对象对政策的误解。

第二，在公共政策执行过程中，地方政府和相关部门从本位主义出发，按照自身利益制定出政策执行的“线路图”，利大的先予实施，利小的后予实施，不顾当地实际，搞立竿见影的政绩工程，违背了政策的公共利益价值取向。

第三，在公共政策执行的具体操作过程中，当某一政策

的执行损害到政府自身利益的时候，政府就在灵活性上大做文章，滥用和扩大行政自由裁量权，对上级政策进行歪曲、篡改、肢解、抵触和破坏执行，出现了对政策的内容、目的、范围扩大的自行其是、牟取私利的政策附加；对政策曲解变形的“挂羊头、卖狗肉”的政策替代；选优择好、为我所用的“残缺式”执行；“你有政策，我有对策”的替换性执行；软拖硬抗，拒不执行的象征性执行等一系列主观态度导致的政策执行失灵现象。

三、矫正公共政策失灵的对策

1. 优化政策决策机制

第一，完善政策评估。在政策制定阶段，决策者必须全面了解社会利益群体的价值取向以及它们各自的分量，所有可行的政策方案有多少，每一项政策选择产生的社会后果如何、成本收益比怎样，最有效的替代政策是哪一种。[6]

通

过对各种政策备选方案的可行性以及相对优缺点的评估和

分析，为政策的制定提供正确的抉择。

第二，扩大公众参与。公民的参与度高低是评价公共政策是否失灵的客观标准。首先，要建立高度制度化的公众参与机制，将公民参与要求纳入法制化轨道，避免出现所谓的“参与危机”。

[7]

其次，广泛发动公众充分参与政策的制定，让

政策兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，从源头上保证政策的顺利实施。再次，鼓励其他治理主体广泛参与政策的执行，提供更多有效的政策执行工具，增加执行主体和政策目标群体的互动。

第三，推广决策听证。在制定政策的过程中，政府进行公示和听证，听取有关团体、专家学者的意见，促进决策的科学化、民主化、程序化，消除和化解政策目标群体对政策潜在的不满情绪，增强公众对对政策的认同感，减小政策执行阻力。

2. 构建信息沟通机制。实际上，从控制论的角度分析，

公共政策执行过程本质上是一个有效的信息流通过程。构建良好的信息沟通机制，保证全真的信息流通，尽量避免或减少政策信息的非对称性，是防止公共政策失灵和提高政策效率的重要任务。

首先，要完善行政信息公开制度。通过政府网站、政府公报、政务公开、媒体宣传等，向公众及时告知政策实施的范围、对象、条件、措施、标准、程序、目标，增强政策的透明度，保证政策执行不偏离既定的政策目标。

其次，优化政策信息传播渠道。构建一种由中央直接向各层级政府，乃至目标群体进行信息传播和信息互动的机制；建立健全群体上访制度、社会协商制度、市长电话、市长信箱等政务公开制度；[8]除了新闻媒体，还可以通过公众代表旁听会议、日志出版、会议活动全程实况转播、决策议案网上征询意见等方式，提高公众获取以及使用政策信息的效率与速度。

再次，完善信息反馈机制。在政策信息的披露者与社会公众之间形成高效的互动机制，让决策者及时了解社会公众对相关政策信息的反应情况，实时调整政策执行方案，保

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证政策执行的效率。只有在政策信息畅通、全真之时，执行主体才能更加自律，减少对政策的扭曲现象，目标群体才能更好地接受政策及对不合理的政策进行有力抵制，才能有效抵制政策失灵。

二要建立利益约束机制。用法律和制度来约束和规范各种利益主体的行为，使他们的利益追求被限制在法律允许的范围内，以保证社会整体利益的最终实现。

三要建立利益补偿机制。有时政策的制定和执行会对一些主体的正当利益产生一定的损害，必须通过合理的补偿机制，给利益受损主体提供一定的补偿，从而增进社会公平，提升地方政府政策执行力。

[9]

3. 创新政策执行机制

创新政策执行机制，须从以下三个方面着手：

培育执行文化。从强化执行理念入手，营造“马上办、热心办、认真办”的氛围，树立脚踏实地、忠诚履职、雷厉风行、一抓到底的工作作风，提高执行效率和质量。

拓展执行资源。政府财力有限，必须动员一切社会力量和资源来参与执行。过去，公共政策的执行主要靠地方政府工作人员，但在今天多元治理格局下，政府应将各类民间组织、NGO 和公众作为政策执行的重要资源，最大限度地发挥这些人力资源在政策执行中的作用，将贯彻政策的行为变成公众的自觉行动，减少政策执行的阻力。

提高执行能力。着重提高三方面的能力：一是政策的理解力。完整、准确地理解政策内容，把握政策的精神实质，不搞断章取义、唯我所用，严格、忠实执行政策。二是政策的组织力。有效整合各方面的人力、物力、财力，充分合理利用各方面资源，以发挥其最大的效能，达到政策目标。三是政策的创新力，既坚持原则性，按照政策的核心内容和基本原则执行，也不乏灵活性，根据实际情况灵活、创造性的执行。

5. 加强执行监督机制。要发挥社会监督作用、强化国家

权力机关的监督职能、健全政府绩效评估制度，建立完整、相对独立的监督体系和全方位、多层次的监督网络，保证监督的全面性、客观性、公正性。通过对执行过程进行科学、有效的监督，使政策执行者的行为受到严格、规范的制度约束。要及时纠正执行过程中出现的各种偏差，以督促行。同时，还要建立行政首长问责制，强化责任追究，督促其忠实执行政策。参考文献：

[1]陈庆云. 公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，2000.23. [2]彭忠益，秦卫东. 公共政策失灵及其治理[J].美中公共管理，2005，（9）. [3]威廉·N ·邓恩. 公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]陈振明. 政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.4. [5]王良伟. 政策执行主体的自利性与公共政策失灵[J].南京市行政学院学报，2008，（1）.

4. 完善利益均衡机制。公共政策的本质功能在于维护

一个公正、有序、健康的公共秩序和提供优质可靠的公共物品，要完成这个使命，就必须在效率与公平之间寻找一个恰当的均衡点，了解和权衡作为一个整体的社会价值偏好，客观地分析各群体的利益需求，充分把握“社会上所有价值取向以及它们各自的分量”，平衡与之相关的利益冲突，做到利益分配的公平，从而达到公共政策所要追求的社会收益。

一要建立利益引导机制。通过协调和沟通，促使各种治理主体和政策执行主体树立大局观念、全局观念、是非观念，自觉做到个人服从集体、局部服从全局、下级服从上级。

[6]朱永坤. 国外政策分析模型对提升教育政策公平性的意见[J].全球教育展望，2009，（9）.

[7]童星，高钏翔. 公共政策的公共性衰减：风险及其治理[J].社会

科学，2009，（7）.

[8]徐敏宁. 从博弈论视角探析公共政策执行失灵及规制[J].党政干部学刊，2008，（1）.

[9]宁国良，周东升，陆小成. 基于公共治理范式的地方政府政策执行力研究[J].湘潭大学学报，2007，（4）.

[责任编辑、校对杨年保]

FAILURE IN PUBLIC POLICY AND ITS MEASURES

HU Kai YANG Xiong-hui

(Schoolof Public Administration, Central South University, Changsha 410083, China)

Abstract :As a product of service and promoting public interests, the essence of public policy is the concentrated reflection of social interests. At present, there is some failure in our country's public policy. Some measures should be taken:optimizing policy determination system, building information communication mechanism, innovating policy performance system, perfecting benefits balance system and strengthening implementation supervisory mechanism. Key words :public policy; failure in policy; remedy measures