不动产登记如何操作

　　8月15日上午8点06分，国务院法制办官网的“法规规章草案意见征集系统”内终于出现了《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》的身影。这比2013年国务院承诺公布的时间延迟了一个半月，即使从李克强总理宣布开始征求意见时起，也迟到了16天。

　　据知情人透露，一再拖延，主要是对条例草案的修改删节非常多。国土资源部向国务院上报的草案建议稿有90条之多，但公布的征求意见稿，条数仅有原来的1/3。条例的专家建议稿起草人之一、中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠有些失望地告诉《中国新闻周刊》：“原来设想的很多内容，现在都没了。”

　　不过，条例的另一位起草人、中央财经大学房地产法研究所所长尹飞相对淡然：“2007年颁布的物权法，起草的时候有570条，最后只通过了247条。”

　　与专家建议稿相比，征求意见稿的另一个明显变化是标题中多了“暂行”二字。“可能因为争议太大，删减得太多，所以标题上显得没那么绝对。”一位受访专家告诉《中国新闻周刊》，尽管征求意见稿已经公布，但不动产统一登记尚有很多问题悬在空中，等待着最终的尘埃落定。

曲折出台

　　在2007年颁布的物权法中，“国家对不动产实行统一登记制度”就已写入法条，只是统一登记的范围、登记机构和登记办法，将由其他法律、行政法规另行规定。从那时起，曾参与物权法起草的中国政法大学民商经济法学院院长王卫国，便开始呼吁制定“不动产登记法”。但多年以来，为不动产统一登记制定一部法律，似乎从来不在立法者的计划之内。

　　直至2013年3月，国务院办公厅发布《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》，其中明确规定，2014年6月底前出台不动产登记条例。消息一出，分析人士纷纷指出条例将会助力风生水起的反腐形势，瘫痪6年的不动产统一登记立法工作瞬间满血复活，直接步入倒计时。但法律界人士仍感遗憾，由国土资源部牵头起草的条例终究只是一部行政法规，效力在法律之下。

　　2014年5月8日，国土部地籍司挂牌成立不动产登记局，“一套人马，两块牌子”，看起来，条例已经呼之欲出；然而6月底，条例却未能如约而至，久拖不决背后，引发众人对条例难产的猜想；直至7月30日，李克强主持的国务院常务会议讨论条例的征求意见稿，才透露出条例已进入出台最后阶段的信息；不过，直至16天后，草案才以30条的面目公布。

　　不论过程如何，参与起草的学者们仍肯定条例的进步意义。清华大学法学院副教授程啸认为，不动产统一登记后，权利归属更加明确、更有保障，对于维护不动产交易安全、提高交易效率大有裨益。“而且征求意见稿没有过多区分土地的国有和集体性质，尽量淡化了土地所有权的差异，这对破解城乡二元化局面、初步实现城乡建设用地市场的统一打下了良好基础。”中国政法大学教授王卫国指出，长期以来，农村土地由于缺乏规范的登记制度，不动产流转受到阻碍。条例出台之后，这种局面或许能够逐步改观。

　　专家还认为，统一登记也是国务院简政放权的表现。“过去的登记国家意志性太多、管理权力太大，原本的物权公示行为通过登记被行政化了。”北京航空航天大学法学院院长龙卫球向《中国新闻周刊》解释：这次统一登记与简政放权相适应，让登记脱离行政化，还原物权公示的本意。但是，登记机构、程序的统一，并不代表登记前各种审批程序的简化，比如城市房屋的所有权登记，登记机关办理登记前，依然需要土地证、规划许可证、施工许可证等一系列证明文件。“所以要想真的简政放权，还要在登记前的程序上整体做出调整。”

　　至于公众关心的反腐问题，王卫国认为，那只是条例可能带来的“客观便利”之一。因为征求意见稿第23条明确表示，除相关国家机关外，只有“权利人”“利害关系人”可以依法查询不动产登记资料，现实中，不动产登记不太可能成为“人肉搜索”的工具。

　　一位检察系统内部人士向《中国新闻周刊》表示，不要以为出台一部条例，就能为反腐带来实质效果，“偷梁换柱、暗度陈仓的办法多了。官员想要隐匿财产，把房屋放在别人名下就可以了。”

消失的60条

　　今年6月21日，条例出台大限到来之前，位于北京沙滩北街、北大红楼旁的中国社科院法学所内举行过一场“中国不动产登记立法研讨会”。除法学所主办外，来自全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办、国土资源部以及多所高校的100多位专家学者参与了讨论。据法学所官方网站消息，会议研讨的条例草案建议稿共7章70条，是该所研究员孙宪忠受国土部委托的项目成果。

　　之后，国土部又在小范围内邀请全国人大法工委和部分学者、律师参与条例论证，当时的草案共8章75条。之后，国土部又根据专家意见补充修改，增加到90条并上报国务院。

　　征求意见稿最终公布时，仅剩下30条。多位参与起草的学者分析，大概为了条例尽快出台，很多有争议的内容直接删除；少数必须涉及的，则尽量回避问题，模糊处理。

　　众多分歧中，最无法达成一致、也最重要的是登记机构的确定。在国土部小范围论证的75条版草案中，直接明确了不动产登记机构为市、县一级国土部门，由国土部、省级国土部门负责指导、监督、管理。

　　物权法不动产登记部分的起草人、社科院教授孙宪忠对《中国新闻周刊》表示，起草物权法时，他的想法是登记应该在法院进行，“因为不动产登记是一种确权行为，和行政管理没关系，国外很多地方也都采用这种方法”。不过很快，这个设想被彻底否定。

　　最大的反对声音，来自现有的房屋产权登记机构――住建部门。住建部规章《房屋登记办法》的主要起草人、中央财经大学的尹飞告诉《中国新闻周刊》，从不动产登记数量来看，与房产相关的各类登记最多。据不动产登记法专家程啸掌握的数据：北京每年的房屋登记大约80万件，而土地登记只有1万件左右，总体来看，二者数量差约为100：1。与此对应，在登记人员的配置方面，住建部门的人员数量也远大于国土、林业、海洋等其他机构。 　　强烈反对声中，各市、县国土局为不动产登记机构的规定终于得到修改。在征求意见稿里，登记机构由县级以上地方政府指定，并接受上级政府的登记主管部门指导、监督。“这就是说，各地按照自己的实际情况确定登记机构，有的可能是国土，有的可能是住建，当然也可能是其他部门。”尹飞解释说。但他认为，实践中更便捷的做法，或许是单独设立一个不动产登记机构，将国土、住建、农业等部门原本负责登记的人员纳入其中，以避免部门之间的行政牵绊。

　　由于各部门在审查登记申请材料时的现有做法不尽相同，也导致对条例中的材料审查产生争议。

　　住建部门对房屋登记申请材料的验证，一般是直接询问申请人，只有对材料真实性产生怀疑时，才会要求申请人提供进一步的证明；而国土、林业部门的登记规程中，更倾向于对申请登记的土地、森林以及权属关系等进行实质审查。

　　条例起草参与者透露，在之前的75条版草案中，对申请材料的审查基本承袭了住建部《房屋登记办法》的表述，以审查书面材料、询问申请人为主，必要时才对申请材料的真实性进行查验。但在最终公布的征求意见稿里，对申请材料的审查与国家林业局的《林木和林地权属登记管理办法》十分接近，明确要求登记机构对不动产的位置和面积、申请材料内容的真实性以及权属争议进行全面查验。

　　这种修改引发了疑惑。“全部进行实质审查，这几乎是不可能的。”尹飞说，现实中，各类地方登记机构、尤其是房屋登记机构多是行政机关下属的事业单位，办事人员基本不具备专业审验能力，“如果按照征求建议稿的规定，登记机构需要审查法律事实、法律关系，以现有登记人员的素质，根本达不到”。

　　此外，实质审查还要消耗巨大的人力成本，即便原来要求严苛的林地、林木登记有时都难以达到审查规范。按规定，登记机构应当确保林地位置、四界等数据准确，但一名林业系统内部人士向《中国新闻周刊》透露，“很多林地都在山上，登记机构还全都爬一遍吗？也就让申请人在山下指一指就算了。”而且，由于历史原因，很多林地的权属区分本就不清晰，找到明确的四至边界更加困难。

　　孙宪忠也认为，修改后的审验规定可操作性不高。他说原来的设想是，在审查申请材料时引入公证环节，让公证部门代为审查材料的真实性。“公证机关介入不动产登记已经有几十年了，积累了很多资料。而且公证人员具备法律专业素质，适合进行实质审查。”孙宪忠说。然而，2006年起草物权法时，在不动产权确权、交易中引入强制公证的设想就被否定，理由是，公证费用太高，不能借此为公证机关提供生财之道。“所以条例中不可能规定公证环节。”程啸说，“除非以后修改物权法。”

　　除了这些无法回避的重大争议，一些相对细微的分歧直接被删去。程啸告诉《中国新闻周刊》，有些分歧源于不同部门在长年操作中形成的不同习惯，有些源于理论性的立法技术争论。比如，对登记类型的具体区分就被整章砍掉，一共38条。此外，建议稿中对登记权利种类的区分、对登记官制度的阐述、对登记错误赔偿责任的分割、对登记信息产品开发的规定等等内容，最终集体消失。

动了谁的奶酪

　　7月初，就在条例爽约之时，各方人士对于部门利益之争的讨论甚嚣尘上。即便是对立法用词的微调，也可能引发风波。据《经济观察报》报道，当住建部提出将草案中的“总登记”修改为“初始登记”时，一位国土部官员表示：看似简单的修改实则耐人寻味，这分明是住建部在给自己留后路、分权力。

　　在现行体制下，分担不动产登记职能的部门主要包括：对国有土地、集体土地所有权、使用权等进行登记的国土资源部；对房屋权利进行登记的住建部；对农村土地承包经营权、草原权利进行登记的农业部；对林地、林木权利进行登记的国家林业局；以及对海域使用权进行登记的国家海洋局。其中，住建部的房屋登记数量、登记人员最多；农业部负责的是情况复杂、国家重视的三农问题；而条例由国土部牵头起草；林业局、海洋局相对弱势。在这种情况下，不动产统一登记的权力归属，成为部门之间一场不能张扬的暗战。

　　多位专家向《中国新闻周刊》表示，在中国现行体制下，不动产统一登记仍无法摆脱行政性质，而行政机关通过登记行为设卡，对各自所司领域、相关市场进行管理和调控，已成为一种习惯。

　　征求意见稿显示，此次不动产统一登记并不包括国有重点林区和国务院批准项目的用海、用岛。程啸解释，这主要是上述不动产登记一直在中央层面进行，向来不适用属地原则。

　　而涉及到三农问题的农村土地承包经营权登记，也将于过渡期内暂时保留在农业部门。中国政法大学教授王卫国分析，这是因为农村土地权属关系复杂，登记进程滞后，尚需完成一些基础性工作。有消息人士透露，这个过渡期将是5年。

　　矿产资源也并未纳入条例调整范围。程啸分析说，这是因为针对矿产资源的勘探、开采等权利，还没完全成为具有市场性质的普通民事权利，更多的带有行政成分、计划色彩。而目前条例的目的是明晰产权、保证交易安全，所以不包括矿产资源也在情理之中。

　　据知情人士透露，虽然条例公开征求意见推迟了一个半月之久，但国土部早在7月下旬已着手起草条例的实施细则。目前，细则初稿已经成型，至少涵盖了七八十条内容，其中不乏在征求意见稿中被砍去的数十个条款，同时也对一些规定进行细化、商榷。

　　“现在，条例还在征求意见当中，即便将来正式颁布，也只是不动产统一登记迈出的第一步。它太过抽象、原则，缺乏可操作性。未来，还有问题要留待实施细则、登记技术规程等文件解决。”程啸说。从这个角度而言，不动产统一登记尚留有很多悬念。