管理之公共政策部分

管理之公共政策部分

一、公共政策的基本概念

（一）公共政策的本质属性

公共政策是以政府为主的公共法权主体意志的体现。在一定的意义上可以认为，制定和执行公共政策构成了政府公共管理的主要过程和活动。

(l）价值相关性。

与政策的价值相关性紧密联系在一起的是其利益相关性。可以说，多数公共政策都关系到对以利益为核心的社会价值的分配。

(2）合法性。

在现代社会，依法治国成为文明国家的基本理念，政策的合法性首先应该通过法定程序获得。这种法定程序或者是经过立法机关通过，或者是经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。

(3）权威性。

公共政策的权威性是与其合法性紧密相联的，只要政策具有合法性，就必然具有一定的权威性，而权威性又与强制力相联系。

（二）公共政策的功能

(1）导向功能。公共政策的导向功能指的是，公共政策通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向，从而使政策对象朝决策者所希望的方向努力、以决策者期望的方式采取行动。

(2）控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通过规范、制约的方式对有关法人、自然人的行动进行控制，使之不采取决策者所不希望的行动。

(3）分配功能。除了调控政策对象行动的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是对全社会所拥有的资源（包括政治、经济、文化等资源）在不同地区、不同部门、不同群体之间的配臵进行调节，有些公共政策的实施效果会导致利益在不同地区、不同部门、不同群体之间的分配发生变化，这就是公共政策的分配功能。如收人分配政策、社会保障政策等都涉及利益的分配。

（三）公共政策的分类

基本政策是公共部门用以指明或规定有关法人、自然人的行动方向的公共政策。它主要确定具体政策应采取的态度、应依据的假设、应遵循的指导原则，是一种宏观层次上的主导性的政策。

所谓具体政策，就是公共部门为解决具体问题而给有关法人、自然人规定的行为准则和行为规范。

基本政策是长期性的，维持的时间一般较长，即使客观情势发生了某些变化，也可通过对原政策作重新解释来使之与新的现实相适应，而无需改变基本政策。具体政策则不同，通常持续的时间要短得多，这意味着，政府可根据具体形势，在不背离基本政策的前提下，随时改变具体政策。

二、政策制定

（一）政策制定的主体

政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定

职务的个人。

行政机关是政策制定的主要承担者。行政机关拥有行政立法权和立法创议权，拥有和可以调动大批专业人员，就重大政策问题进行调查研究，集中和协调各方面的意见，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的备选政策方案进行研究、评价、论证和抉择，并最终制定政策方案。

立法机关除了制定法律之外，在某些情况下可以通过提出立法议案的形式，直接提出某种政策规划，如果议案获得通过，则政策规划议案就获得法律效力。

司法机关的主要职责是实施法律，但通过“判例”解释法律以及确立司法原则，或者在某些条件下参与法律和政策的制定，同样是公共政策制定的主体。

（二）政策制定的原则

1．系统原则

任何一项政策都不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系中。在政策制定过程中，应当整体利益和局部利益相结合，内部条件和外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目的与次要目的相结合。不论制定什么政策，都应当把它臵于一定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。坚持正确处理全部与局部的关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

2．协调原则

由于任何政策都处于一个政策体系之中，其制定过程会涉及多个不同部门，其实施将广泛影响多个不同方面，因此，政策制定必须坚持协调原则。首先，在确立政策月标时，要注意短期目标和长远目标、该政策目标与其他有关政策的目标之间的协调。如果希望通过一项政策实现多个目标，便需要注意这多个政策目标之间的协调。由于不同社会群体的价值取向、利益、需求可能不一致，确立政策目标时，常常需要在这些不同的价值取向、利益、需求之间寻求协调。其次，在设计具体的政策措施时，要注意各种措施的配套性和协调性，注意该政策拟采取的措施与其他政策的措施之间的协调性。再次，很多政策在制定过程中牵涉多个不同部门，而这些不同部门可能有不同的关注点、有不同的利益取向，因此，制定政策时必须注意协调这些不同的部门，否则，政策可能难以出台，或者即使出台了，也难以保证得到有效的实施。

3．可行原则

政策制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策的制定必须以现实可行为前提。政策制定考虑的可行性一般包括三个方面：一是政治可行性，即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高；二是经济可行性，即实施政策方案所必需的资源是能够充分获取的，是不会产生难以承受的经济负担的；三是技术可行性，即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性，才可能顺利出台并真正付诸实施，才有可能取得预期的效果。

4．合法原则

合法原则指的是，公共政策的制定必须符合有关法律的规定。它包括三个方面：其一，政策制定主体的决策权合理流动，也就是说，政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策，而不能越权决策。其二，政策制定的程序合法，也就是说，决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行，不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节。其三，

政策内容合法，即所制定的政策的内容不能违背有关法律，不能违背国家或本地的宏观政策和上位政策。

5．民主参与原则

现代社会的复杂性和快速多变性，使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作。要适时制定有效的公共政策，不仅需要丰富的决策经验，还必须掌握大量的信息，有多种不同学科的专业知识。因此，仅靠少数几位高层决策者是不行的，即使他们具有非凡的决策能力。在政策制定过程中，为了及时发现政策问题，反映大多数民众的需求和愿望，为了集中更多人的智慧，利用有关专家的专业知识，必须通过适当的机制和程序，使公众和专家广泛参与进来。在我国，广泛的民主参与，不仅是为了保证公共政策制定的质量，更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现。

（三）政策制定的程序

1．政策问题的确认与界定

这是政策制定过程的起点。一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题―或者已经发生，或者处于潜在状态。有关部门在发现或意识到这个问题之后，应当通过一定的方法（如调查、分析）对问题的性质、类型、影响范围、原因等进行研究，从而对问题作出明确的界定。在确定该问题需要通过政策措施加以解决后，便应当将问题纳人公共部门的政策议程，即排上决策部门近期打算通过政策手段予以解决的问题的计划表。于是，这个公共问题便成为了一个政策问题。

2．政策规划

政策规划也称政策拟定，是指政府决策机关为解决某个政策问题而提出一系列备选的政策方案或计划，并在比较评价的基础上作出政策抉择的过程。

政策规划包括以下几个环节：政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评价与择优、政策方案可行性论证。

3．政策合法化

在程序上，政策合法化是指政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。

政策合法化包括政策内容的合法化和决策过程的合法化两方面。

政策合法化主要有三种途径：(1）政策的法律化。（2）权力机关的批准。（3）有关部门的审查。

（四）政策咨询

政策咨询是指有关专家、群体、研究机构、公众代表等，就政策的制定向政府决策机关提供信息、反映意见、提出建议，从而参与政策制定的一种活动。

政策咨询活动一般发生在政策问题的确认与界定、政策规划、政策评价等阶段，其中，在政策规划阶段的政策咨询活动最为常见，也最为重要。

（五）政策分析方法

政策分析是在搜集资料的基础上，对资料进行综合研究和比较，进而提出政策方案或对政策方案进行评价的过程。

政策分析方法包括资料搜集的方法和资料分析的方法。其中，资料搜集的方法包括访谈、问卷调查、典型调查（包括实地观察和访问）、文献查阅、抽样调查、民意测验等，资

料分析的方法则包括综合定性分析、统计分析等。这些方法都是社会科学研究中比较常用的方法。

1．定性研究方法

(1）前景描述法。

前景描述法也称脚本写作法，用于对未来形势的预测。这种方法的要点在于，对某些重要变量在未来一定时期内的发展趋势作出多种不同的假定，然后根据这些假定描述关于未来的多种可能的前景，并在综合分析的基础上，确定哪种前景出现的可能性较大，进而分析不同前景对政府政策选择的影响。

(2）德尔菲法。

德尔菲是古希腊神话中的神谕之地，此地有一座神殿，传说可以预卜未来。20世纪50年代，美国兰德公司和道格拉斯公司联合开发了一种利用专家意见预测未来趋势的方法，用古希腊神话中的这个地名为其命名。

德尔菲法是对传统专家座谈会的改进。专家座谈会有很多缺点：一是参加座谈会的专家人数有限，代表性不充分；二是个别权威的意见往往对其他专家产生影响，导致不同意见难以表达；三是由于大家面对面，口头表达能力差的专家不愿公开发表自己的意见。德尔菲法采用的是通过专家匿名通信的方式向专家征求意见，因而避免了上述不足。德尔菲法的具体做法是：①组织者为了解某种趋势或信息将问题通过信函向若干个专家提出，各专家根据白己的判断回答问题并反馈给组织者；②组织者对所有专家的回答进行综合，把比较集中的意见写下来，通过信函告诉各位专家，并请专家重新考虑以前的答案并把新答案反馈给组织者；③像第②步那样对新答案进行综合，并把结果告知专家们。如此经过三至四轮的调查后，专家的意见趋于集中，于是把最后一轮得到的结果作为专家小组的意见。

2．定量分析方法

定量研究方法很多，例如，用于预测分析的马尔柯夫模型、用于政策规划的排队模型和线性规划方法、用于决策分析的决策树等。本文简要介绍与降低行政成本直接相关的收益一成本分析和成本一效果分析。

(l）收益一成本分析。

收益一成本分析就是对实施一项公共政策所需要投人的全部成本和因实施该政策而获得的全部收益分别进行计算，然后，将二者进行对比，进而计算该政策的净现值。如果净现值为正，即收益大于成本，说明该政策可行，反之则不可行，或者收益与成本之比大于1，说明该政策的实施是值得的，反之，则是得不偿失的。

除了用于判定一项政策的价值之外，收益一成本分析还用于对多个政策方案做比较进而选优。也就是说，在有多个政策方案时，可以分别计算各个方案的收益和成本，然后根据计算结果，比较哪个方案的纯收益或收益成本比大。

(2）成本－效果分析。

在有些情况下，一项公共政策的收益很难与成本直接进行比较，因为政策产生的很多收益特别是一些社会和政治方面的收益无法货币化。譬如，因为实施了一项好的政策而解决了1000个失业人员的就业问题，为实施这个政策投人的成本可以计算出来，但这1000个失业人员就业所带来的社会收益却难以用货币表示，因此，人们无法计算出收益成本比或纯收益。在这种情况下，人们可以采用成本一效果分析方法。

成本一效果分析是在收益无法货币化的情况下，对达到既定政策目标的各个政策方案

的成本分别进行计算，成本越低的方案就越好。譬如，同样是解决1000个失业人员的就业问题，可能有三种不同的方案：①政府出资对失业人员实行技能培训；②政府为失业人员无偿提供一定数额的创业基金；③政府免费为这些失业人员办理营业执照、三年免征各种税费，并对一定数额的贷款实行贴息。如果三种方案都能达到解决1000人就业的目标，为了确定采用哪种方案，可以采用成本一效果分析，分别计算三种方案的成本。计算结果出来后，哪个方案的成本最低，便采用哪个方案。

上述多种政策研究方法，没有明显的优劣之分，在实践中需要根据具体情形和条件选择采用。一般而论，层次高、涉及面广的宏观公共政策分析，定量分析的方法其适用性比较差一些，因而经常需要采用定性分析的方法。不过，随着现代计算工具的发展和许多新方法的诞生，定量分析方法应用越来越广。值得强调的是，在多数时候，研究一项政策通常需要综合采用多种分析方法。

三、政策执行

所谓政策执行，指的是把政策方案变为政策现实，从而解决政策问题、满足公共需要、实现政策预定目标的所有活动。在这些活动中，最基本也是最重要的工作是解释、组织和实施。所谓解释，就是把政策内容转化为一般群众所能理解和接受的讯息；所谓组织，就是搭班子、建队伍，形成政策执行机构，拟定执行办法和落实政策内容；所谓实施，就是由政策执行者提供服务和设备，支付各项活动经费等。

（一）政策执行的主体

政策执行不是单一方面的行为过程，而是政策执行者、政策对象（也称政策执行的相对人或标的群体）在一定环境下的一种互动过程。这一过程涉及的因素包括：理想化的政策方案、政策执行机构和个人、政策对象以及构成政策执行环境的各种社会、经济、文化因素。其中，负责政策执行的机构和人员是政策执行的主体。

（二）政策执行的程序和原则

1．政策执行的程序

一般而言，一项公共政策的执行大致包括这样几个步骤：政策宣传；拟定执行计划；组织落实；政策执行试点；全面实施。在实际过程中，并非每一项政策的执行都必须经过这五个步骤，其中有的步骤可以视情况而简化。

2．政策执行的原则

（l）计划性原则。

政策执行是一个系统工程，涉及很多因素，具有时间上的阶段性、连续性和空间上的协调性，因此要求执行者必须统筹兼顾，有计划、有步骤地进行。这就需要执行者在执行前拟定周密的计划并严格按计划执行政策。

(2）忠实性原则。

在执行政策的过程中，执行者必须忠实于政策的基本宗旨。①执行机构和人员在理解政策基本精神上要准确，不要随意解释或一知半解，甚至为了本地本部门的利益蓄意曲解政策的本意。②在实际执行过程中，要保证政策不走样、不搞土政策、不搞看关系“下菜碟”。③要按政策执行计划及时地执行政策。④是执行过程中要及时发现问题，及时解决问题。

(3）创新与灵活性原则。

政策执行的环境复杂多变，考虑再周全的政策也不可能完全适应于所有的具体情形。

因此，要求政策执行者在把握政策精神实质的基础上，因地制宜，结合具体的执行环境，采取灵活的策略，创造性地执行政策。这里说的灵活性与创造性，指的是为了保证在有效的期限内达成政策目标而在手段上、策略上进行的灵活变通，政策目标本身是不允许“灵活”的。

（三）影响政策执行有效性的因素

1．政策方案

在影响政策执行有效性的诸多因素中，首先一个因素就是政策方案本身。这是因为，如果政策方案本身存在问题，必然给政策执行带来困难。政策的合法性、合理性和可执行性等都会对政策执行的有效性产生影响。

2．政策执行主体

作为政策执行的一部分，从执行机构到个体的执行人员，乃至整个政策执行体制，都有可能对政策执行的有效性产生影响。

3．政策对象

政策最终要作用于一定的政策对象才能发挥其分配价值和调节人们行为的功能。也就是说，政策的目标能否实现，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者所能完全左右的，最终取决于政策对象是否顺从政策。概括起来说，政策对象顺从政策的原因有：利弊衡量、避免惩罚、政治社会化、政策合法化、顾全大局观念、道德压力、情势变化等；不顺从的原因有：价值观念和行为模式的冲突、利益冲突、同类团体的影响、舆论影响等。

4．政策执行环境

所谓政策执行环境是指政策执行过程臵身其间的各种自然与社会因素的总和。自然因素如一个国家或地区的自然地理状况、面积大小、气候条件等，都有可能对政策执行过程产生影响。尤其是政策执行过程中出现的突发性自然条件变化，如出现自然灾害，或者科技进步等，都会带来政策执行的新的变数，从而增加执行难度。

四、政策评价

（一）政策评价的内涵和作用

所谓政策评价，是指采用科学的分析方法，对已经付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行的客观的、系统化的考察与评价。其目的在于通过将这些信息直接或间接地反馈给政策制定者和政策执行人员，促使他们适时作出政策反应，及时调整不当的政策，废除无效的政策，改善政策执行行为，从而提高政策制定的质量。政策评价的作用主要表现为以下三个方面：

(1）政策评价是决定政策去向的依据。

(2）政策评价是合理配臵政策资源的基础。

(3）政策评价是迈向政府决策科学化的必由之路。

（二）政策评价的组织形式

政策评价有多种组织形式。

政策评价既可以是一种有组织、有计划的正式评价，也可以是非正式的评价。

政策评价既可以是由负责特定政策的制定和执行机构内部的人员进行的内部评价，也可以是由制定和执行特定政策的机构之外的人员实施的外部评价。

（三）政策评价的标准

1．有效性

政策的有效性是指一项政策实现其预期目标的程度。譬如，一项旨在减少农村贫困人口数量的政策，在实施一定时间后农村贫困人口绝对数量的下降或脱贫人口所占的百分比，都是该政策有效性的表现。

2．效率

政策的效率是指相对于所投入的成本，一项政策取得的收益水平；或者相对于其所取得的收益，一项政策所需投入成本的水平。它往往以政策的收益成本比或纯收益来表示。

3．公平性

政策的公平性是指一项政策的收益和成本在相关群体中分配的平均程度。在有些情况下，一项政策在实施后，其总体目标能达到，且收益成本比可能很高，但是，它所带来的收益或成本在有关社会群体中的分配不公平。那么，依据有效性或效率标准，它可能是一项好政策，但如果依据公平性标准，则这项政策不可取。

4．充分性

制定和执行政策的最终目的在于解决问题，政策的充分性反映的是政策目标实现后所能消除政策问题的程度。

（四）政策评价方法

1．对比分析法

对比分析法是一种将政策执行前后的有关情况进行对比分析，从而判定政策价值、提出政策建议的一种分析方法。

2．成本收益分析法

成本收益分析法是通过对政策实施所需投人的全部成本和因政策实施带来的全部效益进行计算、对比，从而确定政策价值的。

3．模糊综合评价

在政策效果评价中，经常遇到的问题之一是不少指标因不易精确地描述而具有极大的模糊性，因而给评价带来了困难。对于这类问题，常用的方法是模糊综合评价法。模糊综合评价法首先通过确立相关因素，建立数学模型，然后通过抽样评定和加权评定，得出综合评价结果。

（五）政策调整

政策是一个动态的过程，政策问题、政策对象、政策环境等经常处于复杂的发展变化之中。当政策问题或政策环境发生变化，或者通过政策评价发现原政策效果不佳。不能解决政策问题或产生不良影响时，政策制定者就需要根据各种变化了的条件，重新诊断政策问题，拟定政策方案，及时对政策进行补充、修正和调整。

1．政策调整的作用

政策调整的积极作用主要表现为：①及时纠正政策偏差，避免造成重大政策损失；②有利于政策在客观环境变化时与时俱进，不断完善自身；③有利于协调各部门政策间的矛盾，克服政策执行中的混乱现象。但是，政策调整也有一定的消极作用，主要表现为：①使一部分已经投入的政策资源不同程度地失效和浪费；②挫伤一部分人的积极性；③使人产生“政策多变”的印象，影响政策的权威性，甚至影响政府的社会形象和信誉。

2．政策调整的内容

政策调整的内容包括四个方面：①对政策目标的调整；②对政策方案的调整，包括对政策方案中的步骤、时间、措施、作用方式等进行调整；③对政策执行措施的调整；④对

政策执行主体和政策对象的调整。其中，对政策方案的调整最为常见。

3．政策调整的形式

政策调整的形式主要有增加、删减和更新三种。所谓增加和删减，即在保持原有政策基本框架不变的前提下，对政策的内容、作用范围、适用时间、适用对象和政策目标做增补或缩减。更新则涉及对政策的基本框架和部分内容进行较大的修改，虽然原来的政策基本还保留着，•但政策内容、政策目标、政策适用范围、政策执行主体都发生了不同程度的变化。

（六）政策终止

政策终止是政策过程的最后一个阶段，它宣告一项政策的结束。

政策终止有非常方式和正常方式之分。所谓非常方式，即社会处于激烈变革时期所出现的那种大刀阔斧的、完全彻底的激烈政策变革。而通常情况下，公共部门多采用渐进的、连续的、不断渗透和由点及面的变革方式。具体而言，正常情况下的政策终止有如下几种主要方式：

(l）替代。替代指用新的政策替代旧的政策，而新旧政策所要解决的是相同的政策问题，新旧政策的基本政策目标也大致相同。新政策往往在方式方法和具体操作程序上有较大变动，但其目的仍然是为了解决旧政策所没有解决好的政策问题，以满足相同政策对象的政策需求，实现原有的政策目标。

(2）缩减。缩减就是采取渐进的方式，一步步对政策进行终止，其目的是缓解政策终止所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，减少不必要的矛盾冲突，比较稳妥地终结政策。一般而论，缩减主要通过逐步减少对政策的投人、逐步缩小政策实施范围、放松执行标准等措施来达到终止政策的目标。