西方国家政府机构改革的研究及启示

总第５２期２００４．４

甘肃行政学院学报

西方国家政府机构改革的研究及息示

罗

恒

（中南财经政法大学，湖北

武汉４３００６０）

摘要：政府机构改革是行政体制改革的一部分，而行政体制改革又是政治体制改革的一部分。政府机构改革是政治体制改革和行政体制改革的载体．是经济体制改革和政治体制改革的结合部，是政府与市场的连接点。所以政府机构改革是一个国家政治体制、经济体制改革取得成功的关键，也是一国政府能力大小的显性表现。如何建立运转协调、廉洁高效的政府机构是各个国家追求的目标。文章以美国、日本、英国政府机构改革为切入．最，探讨政府机构改革的一般规律，以益于我国政府机构改革。

关键词：国外政府机构改革；启示中图分类号：Ｄ５２３

文献标识码：Ａ

文章编号：１００９—４９９７（２００４）０４—００４５—０３

美国政治家弗兰克・古德诺在‘政治与行政）一书中，对威８５万减至４１万。包括邮政、邮政储蓄、简易保险推行民营化尔逊提出的“政治与行政”二分法作了解释，他认为政治是民而挤出的约３０万人，目前新省厅体制的定员已减少了１万多意的表现，亦是政策决定，行政是民意的执行，亦是政策的执人。

行。通过古德诺对“二分法＇：的进一步解释，其第一次澄清了（３）剥离附属机构。将国立医院、博物馆、研究所等８４家由这种“二分法”提出而造成的误解，这种误解认为一种政府单位从政府部门分离出去，实行独立法人化，提高行政效率，的功能只存在一种政府机构之中。“然而，实际政治的需要却同时推动邮政等特殊法人改革，实施民营化。成立以首相为要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”很明显古德诺强长官的“特殊法人改革推进本部”，以一年为期，重新审视其组调的主要已不是政治与行政的“分离”。而是他们二者的协调。织形态及工资和退职金标准，以保证稳定过渡。

从价值取向的角度看，政治体制追求的终极目标是民主，行政（４）改革人事制度。主要是改革公务员任用制度，创造有体制追求的目标是效能；前者是如何在国家的政策、法律制定效的人才管理体制。实行体现能力和实绩主义的奖惩分明的中充分反映各方面民意的问题。后者则是如何将已经上升为人事制度。同时推行副大臣和政务官制度，即在新省厅设置１的国家意志进行贯彻的问题。所以在政治体制的上端，是政—２名副大臣和２—３名政务官，阁僚也控制在１４人以内，将党政治，国家权力结构的配置，社会主义民主与法制等；在政来若首相认为有必要增加，最多增加３人。另外。对中央省厅治体制的下端则是政府的行政管理。行政体制改革主要涉及干部“下派”也进行限制。

的不是政治体制上端的政党政治、国家权力结构以及民主政（５）推进地方政府机构改革。今后５年积极推进地方政治等，而主要是政府功能的选择、定位，政府组织结构的科学府合并。将现在的３０００多个地方政府缩编为１０００个左右，同合理配置，行政权力的行使，行政法制的建设以及行政人员管时减少国家对地方的干预。

理等。显然。后者关注的首先是政府的责任、效率，是可以借（６）实现电子政府。建立电子网络，保证政府信息畅通。鉴外国政府管理的经验。

２．美国。

一、西方国家政府机构改革的主要措施分析

战后指导美国联邦政府行政改革的主要理论有：亚当斯“如果我看到一个想杀人的家伙在敏捷的磨着一把刀子，密的“小政府理论”、威尔逊的“放松规制论”、奥斯本的“重塑我们可以学习他磨刀子的方法，而不用学习他可能用刀子犯政府论”。９０年代克林顿政府的改革以这三大理论为指导，谋杀罪的动机…。”我们在“重朔政府”这条道路上一方面要摸以绩效为目标，在限制政府职能、压缩政府规模、削减政府人着石头过河，一方面要不断吸收西方发达的资本主义国家丰员和行政开支等方面取得了成效。

富的经验，以缩短改革时间提高改革效率。

（１）联邦政府的裁员方案实现了预期目标。根据戈尔的１．日本。

方案，联邦政府采取鼓励提前退休、发放减员补助、提供再就（１）削减机构。将中央政府机构数由１府２２省厅缩编为业培训咨询服务和成功地将一些机构转移出政府并实行企业ｌ府１２省厅。此外废除了１３１个养老金审议会，各省厅的官化管理等措施，仅在１９９３—１９９８年间，就成功裁员２８万，同房和局的总数由现在的１２８个削减至９６个。

时保持了社会的稳定。

（２）裁减人员。日本计划从２０００年开始的１０年内将国（２）废除联邦人事管理手册，赋予用人单位更大的自主家公务员总数削减２５％。１０年后国家公务员总数将从现在的

权。克林顿政府的改革废除了长达一万页的联邦人事管理手

作者：罗恒。中南财经政法大学。

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册。使用人单位在人员的录用、评估、奖惩等方面拥有更大自主权。也调动了管理者的积极性。在工资绩效、福利待遇和职位分类等环节完善公务员激励机制。工资实行绩效化。传统工资制度使工资和职位资历挂钩，促使公务员以升职为本位，忽视了本职工作，且不能体现公正性和对雇员的吸引力。建立了“工作表现管理评审制度”作为绩效工资制的辅助机制。福利待遇合理化。福利支出的逐年增加加重了政府的财政负担。政府除了使福利的发放更趋合理外，还制定计划取代不必要的福利待遇。职位分类科学化。先前的职位分类过于强调专才，过于细化，部门、机构之间缺乏必要的沟通和协调，还容易滋生官僚主义。改革进程中贯彻了文官制度简化法案，职位划分由细到粗，合并职能相近的职位，从而防止了机构膨胀。降低了运作成本，加强了相互间的交流，收到良好效果。

（３）转变政府职能。由管制转向服务。例如人事总署改革了僵化的人事制度，引进私人企业的管理方法，将培训、人事调查等事项承包给私人。人事总署的职能修正为保证美国政府的功能、维护人事管理的公正、公平。并积极为各用人单位提供咨询和服务。人事总署的改革对其他部门也起到了示范作用。

３．英国。

１９９７年布莱尔政府上台之后。“合作政府”就是其改革的一个目标框架。其目标是要超越以往只关注以功能导向的预算、目标、激励、机构管理和责任机制方面的改革，转向追求包括在政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合。以此打造以包容性和整合性为特征的“合作政府”。目的在于打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。“合作政府”从政策制定、公共服务、信息技术和公务员体系等方面作了一系列的改革：

（１）政策制定。“合作政府”在政策制定的环节上要强调：其一结果导向的政策目的，结果导向可以鼓励部门之间的合作来完成目标；其二富有包容性的政策内涵，充分考虑个人、群体、家庭、企业及一切受政策影响的人群；其三高度参与的政策制定，扩大政府、授权机构、私企、智囊团之间的联系，共同提高政策质量。

（２）高质量和高回应的公共服务。“合作政府”采取实用的态度来使用竞争手段，即判断哪些服务由公共部门来提供是最好的，而哪些应采取契约出租的方式。或者哪些应由公私部门合作承担。在界定服务提供的合适主体之后，进一步改进绩效评估和审查的原则。鼓励整体评估的途径，侧重结果导向的评估和服务标准；削减对公私部门的不必要的负担和解除规制，以此鼓励革新和扩大服务提供主体的自由度，如提供公共服务协议以确定各部门的任务框架。鼓励公共部门合作。同时，回应灵敏的公共服务也是“合作政府”与以往改革的不同之处。政府专门成立了公民评论小组，抽样选出５０００名公民代表对政府在与公共生活领域密切相关的服务领域中进行民意调查，意在对公共服务的回应度进行测试和反映，在收集信息的基础上，政府促进部门合作．推出整合服务。改变以往因为部门分立而造成的服务输出混乱的情况，建立高效的投诉机制以及２４小时全程服务规章。“一站式窗口”也由以往只针对出口企业服务扩大到社会保障服务的各个方面。

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方数据（３）优秀的公务员队伍。在“合作政府”的框架中：其一确立和完善以结果导向的绩效评估体系，改善以往目标与薪酬缺乏联系的现象。其二在薪酬改革的基础上简化工资评价框架。给予地方管理者在制定薪酬标准上的更大的灵活性，改变职位与职能隔离的现象。其三促使组织朝学习型组织发展。加大培训和发展的投入，打破官僚制对公务员尤其是第一线的执行人员创新能力的束缚。鼓励人才创新，吸引外部人才加盟政府。其四在鼓励竞争的同时，坚持公正、客观和平等的公共服务价值。

（４）信息时代政府。重视和充分利用信息技术，无论是在政策制定还是在公共服务输出方面。政府都在充分利用信息技术来达成改革的目标。信息技术的运用被认为是改善政府间分裂状态。促成部门合作的有效方式，尤其用以加强中央政府与地方政府之间的联系，并鼓励公私部门之间的合作进行公共服务输出，利用信息技术提高政府服务质量，为打造“合作政府”提供强大的科技支持。

二、经验借鉴

古人云：他山之石，可以攻玉。通过英、美、日政府机构改革措施分析，他们改革取得成功的经验中有三点共性，在理论和实践方面是值得我们借鉴的。

１．政府机构运作电子化。在信息时代，（英、美、日）政府充分运用信息技术和信息资源，促进管理创新，提高公共行政管理与民众服务的有效性。积极建设电子政府，促进政府机构各职能的整合和政府与公众的互动，使政府的职能在运行中达到１＋１＞２的效果。电子政府的基本内容包括：（１）政府办公电子化。办公电子化指运用计算机技术处理内部事务。（２）信息资源在线共享。主要指包括基础数据、统计资料、代码、目录、政策、法规等基础信息、公共信息、政府信息资源数据库的建立、开发与共享。（３）公共服务网络化。运用互联网完成政府对公民的服务。（４）行政管理数字化。行政管理的数字化包括中央政府对国家管理以及地方政府对城市与地区管理。

电子政务无疑冲击着官僚作风，打破了传统的组织结构，形成了一种完全开放的矩阵式组织结构。压缩了管理的中间环节，扩大了政府的管理幅度，淘汰多余的管理层级，变自上而下且等级分明的金字塔型传统组织结构为部门之间紧密合作、互相协调的扁平式组织结构；用连线（互联网络）行政冲破行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化的弊端，收缩政府职能。强化功能输出能力，寓管理于服务之中，快速响应民众与社会的需求。以需求为导向，提高政府的决策理性和公共政策的品质，促了政府职能由管理型向服务型转变。

２．改革人事制度。提高公务员的整体素质作为行政体制改革的基石。体现”以人为本”的行政观。公务员队伍建设是关系到整个行政体制能否良性运行的重要问题。一方面，行政管理的各个环节从计划、决策、组织协调到控制，公务员的素质无不起着至关重要的作用。各种公共政策的制定、贯彻和执行需要有一支办事高效、运转协调、能力突出的公务员队伍。另一方面。公务员的素质是政府形象的重要体现，是促进政府生产力发展的前提和第一要素。目前西方公务员制度改革重点在以下三个方面：一是在更新机制方面打破了职务常

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任制。引进了市场的合同制；二是在保健一激励机制方面，用绩效评估代替功绩制；三是在行为调控机制方面，用结果控制代替过程控制。而公务员素质的最直接表现就是其行政能力。下面是美国公务员能力标准建设框架，对我国当前的人事制度改革有一定的借鉴作用。

美国联邦政府公务员能力标准与建设框架【２】

职位分类：前提和基础

基层行政人员中级行政人员

高级行政人员培初级能力：考中级能力：

考训１．协调能力核１．创造性思维核制２．冲突管理能与能力

与度力

晋２．计划测评能晋高级能力：一升重３．团队建设能一升力

３．顾客服务能＾１．战略决策要力

激力

激能力

环励４．凝聚力

励２．形式分析节４．影响和谈判机５．财务管理能机Ｖ

能力

制制能力

５．人力资源管

一

力

Ｖ

６．技术管理能

理能力

基本能力

１．口头表达能力４．示范能力５．人际沟通能７．应变能力２．书面表达能力丈

８．判断能力

３．解决问题能力

６．自我肯定能丈

９．技术应用能力

功绩制能力本位构筑的制度性基础

３．通过对组织机构的调整。力争实现“廉价小政府”的目标。精简机构，裁减冗员作为政府“消肿”“卸重”的基本方法。我国精简机构、裁减人员在高层取得了一定成绩，可地方政府依然机构庞大。人浮于事。导致了地方政府行政效率低下。其原因虽然与我国文化体制分不开。但现行的制度体制成了政府膨胀动力。现行的制度体制使地方政府负有太多经济建设责任。责任越大其对应的职能就要求越大．众所周知，地方政府的行政权力取决于其所担负的职能。行政权力的载体是行政机构，所以地方强大的行政权力必须要有庞大的行政机构和行政人员来承担和行使。为了有效扼制政府机构急剧膨胀，费用增加等问题。西方一些国家首先从组织结构上进行了调整。其主要作法是将原有的政府机构分解。在部、委下面设立若干执行局，或者独立的核算中心。实行经理负责制。这些中心与政府以签定合同的方式，实行自主经营，按经济方式运行，并对执行局内部的人事、财务等有较大的独立自主权，从而使执行局具有了企业精神，而不再是一个纯粹的政府机关。这样既大大降低了政府的财政开支、提高了效率。还可以实现“廉价小政府”的改革目标。如英国。现已设立近百个执行局，１９７９年至１９８７年共精简中央政府１４万人。裁员比例达到１８％。日本实行大部制，将原来的小部合为大部，减少中间层次，每个部在地方下设若干个派出机构负责地方经济建设，地方政府负责提供服务（基础出设施建设、社会保障、社会治安等）。美国设大区（全国划分为十个区）进行机构整合，精简和合并不必要的机构和人员，如美国卫生局在全国十大区设置了上千个服务中心，美国农业部下属的农业主家园局在全国设置了２２００个办事处。服务农场建设。为农场主进

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方数据行低息贷款。这样不但精简了机构提高了政府的工作效率，而且加强了中央的经济调控权，有效抑制了地方政府对经济建设的负面干预。

三、启示

通过美、日、英政府机构改革的微观措施，结合我国政府机构改革的实际，使我们得出了一个结论：政府机构改革的关键点不在机构的设置，而是通过机构的建设和整合，通过人事

制度改革来促使政府职能的转变。由“管制型政府”向服务型政府转变。由“无限政府”向“有限政府”转变。我国政府机构

改革要以转变政府职能为重点。我国政府机构改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，建立与市场经济相适应的有限政府。其主旨除了裁减臃肿的政府机构和官员，降低行政成本以实现“廉价政府”外，实质上也要对某些行政权力予以削减。

另外。我们在精简机构、裁减人员中必须走出二个误区：

其一精简机构、裁减人员并不只是数字的增减，而是机构和人

员的整合。“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求。继续推进政府机构改革，科学规范部门的职能。合理设置机构。优化人员结构，实施机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。”【３】否则，“怪圈”就会不断的循环，把改革开放的成果化为乌有。其二是减编不减人。减人不减事，减事不减负。使改革流于形式。形如“新瓶装久酒”。不但达不到改革的目的，而且还会徒增无数机构；不但使改革失去力度，形如“隔靴搔痒”，而且会造成上有政策下有对策，徒增改革的难度。

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（责任编辑：井虹］

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作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

罗恒

中南财经政法大学,湖北,武汉,430060

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JOURNAL OF GANSU INSTITUTE OF PUBLIC ADMINISTRATION2004(4)1次

参考文献(11条)

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引证文献(1条)

1.李伟 从中苏两国政治体制改革的对比看我国政治体制改革的路径选择[学位论文]硕士 2006

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