中国与中亚国家的气候环境合作

中国与中亚国家的气候环境合作

朱新光、张深远、武斌

2012-02-17 10:48:23 来源：《新疆社会科学》2010年第4期

内容提要：中国与中亚国家气候合作在探索新的多边对话与磋商机制、推动双边合作、加强地区组织的交流方面取得明显进展，但由于经济、政治、社会等诸多原因，导致各国对气候安全存在明显差异，严重制约了该地区气候合作的健康成长。为稳定与发展的大局需要，各国务必抓住机遇，合理配置资源，适时制定地区气候合作的战略与对策。

关键词：中国；中亚国家；气候变化；国际合作

中图分类号： D822·2 文献标识码： A 文章编号：1009—5330 (2010) 04—0056—06

作者简介：朱新光，上海师范大学亚洲学研究中心教授(上海 200234)。 气候环境的不断恶化，不仅影响到空气、水、土地等人类基本生活所必需的自然资源的合理开发和利用，而且还可能直接或间接导致国家和地区间关系紧张，触发国际社会的矛盾和冲突。所以，气候环境问题不单纯只是一国的国内问题，而是关系着整个人类的生存与发展，成为了世界各国共同面对的全球性难题。如何破解这一难题，关键在于合作，只有加强国际社会的气候环境合作，才能从根本上缓解气候变化所带来的各种压力。本文通过分析中国与中亚国家的气候环境合作现状和面临的挑战，对进一步加强双方的气候合作提出一些相关思考。

一、中国与中亚国家的气候环境合作现状

首先，在上海合作组织的框架下探索建立新的多边对话与磋商机制方面取得明显进展，地区气候环境合作成效显著。随着中国与中亚环境形势的严峻，气候环境问题开始成为上合组织关注的焦点。近年来，在上合组织的推动下，与地区环境议题关联的高层次对话会议明显增多，截至目前，涉及地区气候环境合作的上合组织元首及部长级会议多达7次。会议还相继发表了一批具有历史意义的有关气候环境合作宪章和宣言，全面阐述了上合组织成员国对气候变化的立场，特别强调各成员国间加强合作、共同应对气候灾变的重要性。《上海合作组织宪章》中明确规定，积极鼓励成员 国开展环境保护等共同感兴趣领域的有效区域合作。上合组织成员国元首《塔什干宣言》(2004年)也强调，将环境保护及合理、有效利用水资源问题提上本组织框架内的合作议程，相关部门和科研机构要开始共同制定本组织在该领域的工作战略。这预示着各方将在一个更为广阔的领域开展环境合作，整合区域环境资源。不仅如此，宣言还明确了上合组织成员国间气候环境合作的基本原则和宗旨、组织程序、运作方式等实施细则，呼吁各方积极发展环保能源，更好应对各种环境灾难的挑战。《比什凯克宣言》(2007年)指出，各国应发展环保领域的合作，以确保生态安全和合 理利用自然资源，并采取必要措施研究和落实专门方案和项目。同时要相互提供援助和帮助，防止自然灾害和技术灾害及消除其后果，适时启动上合组织预防自然和技术的紧急情况中心，随时准备为减少自然灾害做出积极贡献。《杜尚别宣言》(2008年)和《卡捷琳堡宣言》(2009年)则进一步重申，积极发展环保清洁型能源，提高在共同及时应对自然和人为灾害方面的合作成效、实施旨在减少其对经济社会影响的措施作为优先合作方向之一。

为更好落实上述宣言的各项成果，上合组织成员国还举行各种形式的环保部长级会议、军事气 象水文联合保障研讨会，商讨地区气候变化和建立气候合作常态机制等事宜，筹划上合组织成员国军事气象水文人员交流机制、完善信息共

享体系、优化联合保障程序，以及逐步扩大军事气象水文保障合作与交流的领域和层次[1]，这为中国与中亚国家的气候环境合作朝着制度化和规范化的方向迈出了可喜的一步。

其次，双边气候环境合作日趋活跃，已成为推动国家间关系发展和地区稳定的重要因素。中国重视探索气候环境合作模式和互信交流渠道，通过双边协定、联合声明、技术合作、物资援助等形式，与中亚各国开展多层次的气候环境合作。目前，中国与塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦已签署两国环境保护合作协定，详细规定双方的合作领域(包括环境检测、环境科学技术研究、自然生态和生物多样性保护、清洁生产、环境保护、协调在全球环境问题上的立场等)和合作方式(包括交换有关信息和资料、互派专家和学者、共同举办由专家学者参加的研讨会、开展联合研究等)，为双边长期开展气候环境合作提供法律保障。中国在力所能及的前提下，分别向乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦三国赠送风云卫星广播接收系统，并无偿援助塔吉克斯坦国家气象中心价值100万美元的气象设备，为各国方便快捷地通过通讯卫星获取大气温度、湿度、地表温度等常规地 面观测数据，对区域国家的气象预测、环境监测、灾害评估提供信息和技术支持[2]。中国还计划启动耗资1·5亿元的气象工程，在新疆展开对中亚沙尘暴的沙尘输送量、浓度、运动方向等进行监测，以推动中国与周边国家共建地区沙尘暴监测网络，为预警和制定防治沙尘暴对策提供支持[3]。

值得一提的是，近年来，中国与哈萨克斯坦的气候环境合作异军突起，走在其他国家的前列，双方交流频繁，合作成果斐然。早在1995年，中哈气象部门就两国间开展气象科技合作计划进行磋商，双方同意在天气预报、区域气候变化研究及气象卫星资料的接收、处理和应用等方面加强合 作。1999年11月，中哈发表联合声明，呼吁国际社会积极合作，采取有效措施保持生态平衡，减少环境污染。双方一致同意将在环境保护、合理利用自然资源等方面开展合作，交流

经验和技术。2004年6月，中哈等国就建立阿尔泰山跨国界共同生态功能保护区的可行性进行实质性研究讨论，通过《阿尔泰山共同自然保护区可行性研究国际研讨会声明》，制订了自然保护区的中长期合作规划、各国的建设目标和任务、以及自然保护区的管理和工作程序等[4]，为双方跨国界共同生态功能保护做了有益的尝试。2009年6月，中哈气象部门达成协议，加强在中短期天气预报、卫星资料应用、沙尘暴预报等方面的经验交流，举行农业气象合作专门会议讨论包括使用中国新疆气象局处理农业气象信息的软件系统、农业气象条件和农作物产量预报系统、土壤水分监测和农田水分保障评价系统，以及每两年举行一次科研和业务工作经验交流研讨会等[5]。另外，中国向哈萨克斯坦国家水文气象公司捐赠1500个高空探测气球，帮助哈方提高对大气层的无线电探测水平。中科院新疆地理所与哈科学院地理所、哈水文气象研究中心合作，共同开展防治泥石流研究、西天山气候变迁研究。新疆大学的中亚气候与环境研究中心也通过每年召开一次国际研讨会的形式，加强与中亚各国气候专家的合作，取得很好效果[6]推动了中国与中亚国家气候环境合作的深入发展。

第三，积极加强与联合国等国际和地区组织的交流与合作，进一步拓展地区气候环境合作空间。中国与中亚各国出于国家和地区利益的需要，广泛开展与联合国政府间谈判委员会、联合国环境规划署、亚洲开发银行、亚洲合作对话机制等的联系。联合国作为国际合作交流的重要平台，在中国与中亚国家气候环境合作方面发挥重要作用。1992年5月，联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成公约—— 《联合国气候变化框架公约》。这是世界上首个为全面控制二氧化碳等温室气体排放以应对气候变化的国际公约，也是国际社会在对付气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。它与随后的《京都议定书》共同组成了旨在减排温室气体的三个灵活合作机制——国际排放贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制。《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的出台，得到中

国等广大发展中国家的热烈响应。为共同阻止全球气候的进一步恶化，中、哈、乌、吉等国先后加入上述两个公约，承诺将全面履行公约的义务，严格依据公约原则，特别是 “共同但有区别的责任”原则和各自的能力，通过参与气候变化领域的区域合作，积极介入适应领域的国际活动和法律文书的制定，努力建构有效的技术合作机制，促进应对气候变化技术的研发、应用与转让，提高其应对气候变化的能力。

与此同时，中国与中亚国家还利用参与各种国际组织的机会，加强双方在气候环境合作上的沟通与协调，共同表达对地区气候环境问题的关注和期待。2003年6月，在联合国环境规划署主持召开的《荒漠化公约》第二次亚洲部长级会议上，中国与中亚国家的代表就共同倡议，实施一项旨在对抗中亚地区的咸海流域荒漠化和东北亚国家之间开展合作来防止和控制沙尘暴的分区域行动方案，以解决该地区的盐碱化、干旱、土地退化、森林破坏等问题，得到与会各方的充分肯定。同年9月，中国与中亚国家又在“亚太地区次区域环境政策对话会”上积极合作，促成会议通过亚太地区次区域环境对话会工作大纲，正式确立亚太地区次区域环境政策对话机制[7]。2007年6月，中国与中亚国家在亚洲合作对话会议上，共同敦促发达国家在2012年后继续率先承担减排义务，继续加强对发展中国家的技术转让，促进发展中国家的可持续发展。并呼吁发展中国家积极行动起来，通过制定和实施可持续发展战略、参与清洁发展机制国际合作等方式，为应对气候变化做出贡 献。

此外，中国与中亚国家还广泛开展同亚洲开发银行的气候环境合作，达成了《中国—全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系》和《中亚国家实施联合国防治沙漠化公约战略合作协议》两个重要合作项目，成为国家间气候环境合作的典范。前一个项目为期10年，计划投资15亿美元，其中中国政府出资7亿美元，从各开发合作伙伴处筹集6·15亿美元，全球环境基金将提供1·5亿

美元，重点对中国西北地区进行有关旱地综合生态系统治理的制度建设，防止土地退化，减少沙尘暴对该地区造成的生命财产损失。后一个项目也为期10年，估计投入资金6亿美元，其中亚行出资5亿美元，全球环境基金提供1亿美元，主要是帮助中亚各国通过制订《中亚国家土地管理计划》，来协调、综合、全面的应对沙尘暴策略，明确中亚可持续土地管理所必需解决的问题和障碍，明确重点区域、重点投资及相关技术援助要求，实现中亚国家的可持续土地管理，遏止该地区土地荒漠化的不断蔓延[8]。

二、中国与中亚国家气候环境合作面临的挑战

一是地区认同感缺失，造成双方气候环境合作的机制化进程迟缓。中国与中亚国家同属亚洲，地域辽阔，民族宗教复杂，社会制度迥异，经济差别悬殊。尽管以上合组织为框架的区域一体化进 程正在稳步向前推进，但各国对一体化的目标分歧较大，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦对一体化进程抱有浓厚兴趣，将其作为反击国家安全威胁的拯救性工具，乌兹别克斯坦对此有很大保留，更倾向于发展双边关系[9]，土库曼斯坦则强调“中立国家”地位。这就使它们在国家战略的价值取向、地区安全事务制控权、地区经济利益分配等问题上看法相左。一些国家甚至还经常围绕资源开发和领土纠纷相互指责，冲突迭起。一方面，中国与中亚国家都试图通过上合组织来努力塑造地区认同观念，另一方面，影响该地区稳定的大量难以解决的深层次矛盾却依然如故，特别是恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义等恶势力还十分猖獗，时刻威胁着该地区的稳定与发展。一旦这些矛盾被激化，必将阻断区域认同感的链条，严重阻碍地区正式或非正式的制度和惯例形成。从当前该地区气候环境合作的进程看，由于地区认同感缺失，大多数气候合作还只停留在论坛、发表宣言，双边协议和对话、以及民间交往等软制度层面，且把包容性规范作为气候环境合作的基础，势必会削弱其应有功能的正常发挥。

二是国家利益的驱动和诱使，减缓了双边气候环境合作的步伐。国家利益作为国际政治中发挥 作用最持久、影响力最大的因素，是国家对外行为的基本动因[10]。无论是中国还是中亚国家，经济发展始终是国家的中心任务。当气候变化和经济发展发生冲突时，国家一般都会选择后者。在中亚，许多国家为发展本国经济，经常会无视邻国安危、违背自然环境规律，大规模开采和冶炼有色金属，过度发展化工、纺织、皮革等行业。由于生产工艺落后，产生大量有害物质，并以废气和污水的形式对当地环境造成污染。据统计，中亚五国仅采矿和冶炼企业生产过程中遗留的有害废弃物就多达250亿吨，这些未经任何环保处理的有害物质，通过空气和河流四处蔓延，已对中亚地区的大气、土壤、水源等造成了相当严重污染，仅吉尔吉斯斯坦的有毒和放射性垃圾采矿点就对吉、哈、塔、乌四国边界领土大约500万居民的生存环境构成威胁[11]。在锡尔河流域地区，河水因受到大量农药、生活污水及有毒工业废料的污染，已不适宜饮用和灌溉，许多沿岸国家的居民食用有毒物质含量超标的农作物而患上胃癌等绝症[12]。不仅如此，吉尔吉斯斯坦还为保证其国内的电力供应，不断增加国内水电站的蓄水量，经常中断向下游的哈、乌等国供水，从而加剧下游国家的旱情，由此引发的火灾层出不穷，仅2008年，发生在哈境内的森林火灾数量就有500多起，火灾受灾面积达3000多公顷，草原火灾200多起，受灾面积4·7万多公顷，给当地生态环境造成严重破坏[13]。在中国，这种现象也普遍存在，特别是二氧化碳的排放量始终居高不下。另外，各国普遍关注主权问题，将维护国家主权置于国家安全和国家利益的首位，对气候环境合作中的主权让渡极为敏感，造成国家的有界性和气候的无界性之间发生矛盾，致使地区气候环境合作困难重重，举步维艰。正如一些学者所言，“环境污染无国界”，但国家利益有鲜明的国界，“在超国家环境保护需要和民族国家利益之间发生冲突时，民族国家几乎都会毫不犹豫地选择后者”[14]。

三是受国内政治和利益集团的影响，各国的气候环境合作效率不高。国家的任何一项对外政策都是在国际层次与国内层次相结合的情况(即双层次博弈)下制定出来的[15]，它既受到国际协定的制约，也要受到国内选民利益的左右[16]。气候环境合作也是如此，作为国家对外交往的一种形式，国家在气候环境合作中所做出的任何决策都会受到来自国内的地方政府、行业协会、公众民意等各种利益群体的牵制而发生改变。例如，在吉尔吉斯斯坦的南方与北方两大政治势力之间，由于存在着对于水资源环境问题的不同见解，导致该国在气候环境合作中经常调整立场。哈萨克斯坦的城市公交和私人汽车因不愿采用新的欧3和欧4排放标准，车辆排放普遍超标，加之工厂废气过滤设备老化、大多数居民冬季取暖习惯上仍然使用传统的煤炭和木材，造成城市空气污染异常严重。[17]塔吉克斯坦的边界居民经常因为水源地与吉尔吉斯斯坦居民发生冲突，引发两国的外交摩擦。乌兹别克斯坦的农民组织也由于不堪忍受其上游国家的截流断水之苦，多次要求本国政府采取措施，出面干预，这些都迫使各国政府在气候环境合作中谨小慎微。在中国，基本上是自上而下的集体决策， 重视各部门之间利益的一致性，国内决策很少出现原则性分歧，但仍难以避免上有政策、下有对策的破坏环境事件的发生。由此可见，在中国与中亚国家气候环境合作中，各国政治家囿于本国政治和利益集团的压力，可能会错失良机，导致彼此合作处于浅层次，成效不明显。

四是地区各国因环境污染程度和受威胁程度的不同而削弱合作的积极性，气候的外部性特征也难以避免合作中的搭便车现象。在中国与中亚国家间，由于经济发展不平衡，各国的环境污染程度和受威胁程度存在很大差异。况且，中亚的气候变迁本身就是一个漫长的过程，研究表明，塔吉克 斯坦的冰河在20世纪下半叶已消失1/3，吉尔吉斯斯坦在过去40年也失去超过1000个冰河[18]，而该地区的同期气候总体上并没有发生太大的变化。所以，对多数国家而言，气候变

化所带来的威胁是潜在和长远的，这在一定程度上弱化了它们参与气候环境合作的积极性。而气候的外部性特征则助长了一些国家放任环境破坏的侥幸心理，虽然中国、哈萨克斯坦等少数国家颁布了环境保护法令，但多数国家对本国的污染行业熟视无睹，没有采取必要措施，限制其排放量。根本原因在于，这些国家不需要为大量排放温室气体而承担任何责任。相反，一国减少温室气体的排放，改善当地气候条件，也无法阻止别国搭便车来享受宜人的环境。由于中国与中亚国家的总体经济水平与西方国家相比还很弱小，各国不可能、也没有能力拿出更多的资金来支持解决地区环境问题，只能被动应对气候威胁。

三、对中国与中亚国家气候环境合作的几点思考

第一，切实维护各国的国家权益，培植共同利益，夯实中国与中亚国家气候环境合作的现实基础。中国与中亚国家在开展气候环境合作时要顾及各国利益，并着眼于地区的共同利益，把对国家利益的追求和地区利益的实现结合起来。为此，双方应在着力转变经济发展方式，推进经济结构调整，节约资源的同时，还应在推广“低碳技术”等新能源领域加强合作，大力发展风力发电、秸秆发电、太阳能发电和供暖等清洁能源和低碳能源，实现煤矿甲烷气体的清洁高效利用、油气资源的科学勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等，以此有效控制温室气体排放，实现经济的可持续发展。当然，双方的气候环境合作务必要尊重各自国家的主权，按照互不干涉内政、互不侵犯的原则，来处理合作中的各种问题，充分考虑各自的自然环境、历史条件、人口状况、发展水平等因素，尊重各方根据本国国情选择发展道路。只有这样，双方才能通过合作推进各国自身利益、促进地区国家 的共同利益，不断把地区气候环境合作推向新水平。

第二，增强各国间的相互信任，协调各国内部的利益矛盾，强化民众环保意识。中国与中亚国家山水相连，自古以来就保持着密切的友好往来。双方应在弘

扬“丝路”文化传统的基础上，深化双边和多边对话与协调，以上合组织为核心，进一步完善在联合国、亚洲合作对话机制以及各种国际和地区组织间的气候环境合作机制，强化制度安排，促进国家间睦邻友好、平等信任、互利合作关系的发展。在此基础上，双方还要积极促成和完善多形式的部长级交流与合作，促进双方在共同利益的基础上达成共识，团结协作，为气候环境合作扫清障碍。同时，各国在气候环境合作中需 要兼顾本国企业发展、环境保护等问题。各国政府要指导本国企业在环境能承受的范围内来发展经济，引导企业投资应考虑气候变化因素。在招商引资上要把好环境准入关，不能盲目降低门槛，坚决控制污染源，防止企业破坏环境和生态行为的发生。此外，各国的气候环境合作离不开国内民众的支持。应采取多种手段和途径增强民众的环护意识，如学校教育、网络教育、展览、论坛等。还应加强官方与民间的对话，帮助民众了解和支持现在及将来的气候政策，这是政策合法性的重要来 源之一。

第三，培育地区责任意识，塑造公平合作环境，促进双方气候环境合作的良性循环。为促进中国与中亚国家气候环境合作的正常运转，最有效的办法就是加强软约束，如培育地区责任意识，塑造公平合作环境等。当然，环境问题事关中国与中亚国家的生存和发展，各国在参与地区气候环境合作时，应遵守地区公认的有关环境气候合作的协议、宣言等行为规范，在能力许可范围内承担一定的国际责任。中国作为该地区的主要大国，应积极倡导环境正义，承担更多的环境责任，在气候环境合作中发挥更大作用。公平问题也是双方合作中必然遇到的一个重要问题。强调公平，一则要 以“共同但有区别责任”的原则开展气候环境合作，发展水平较高的国家应在可持续发展方面率先垂范，通过资金援助、技术转让等手段帮助相对落后国家取得经济发展。二来也要坚持权利和义务对等的原则，各国在气候环境合作上的权利主要包括平等参与权、知情权、享受合作成果权、接受援助权等，承担主要责任包括及时通报的义务、减少排放义务等。

第四，积极探索适合地区实情的气候环境合作制度，完善法律基础，提升双边气候环境合作的层级水平。中国与中亚国家的气候环境合作应建立和完善一系列合作机制，包括高管磋商机制、有 关气候问题的科研合作机制、监测机制等，适时制定《中国与中亚国家气候环境合作协定》，逐步建立一套科学、规范、有序、普惠的气候合作制度，为机制运转提供法律依据。在高管磋商机制建设上，以中国与中亚国家为平台，定期召开气象、环境、科技等部门负责人的高官研讨会;在科研合作上，双方应着重加强人才培训与交流，尤其要帮助提升相对落后国家的治污能力，开展气候变化影响评估及适应、减缓研究，合作形成一批符合减排要求的成果及关键技术，积极推广清洁能源;在监测机制建设上，建立区域气候监测网络，成立公共气候信息平台，加强各国监测工作的合 作，及时、准确、完整地掌握地区空气环境质量及其动态变化趋势，实现地区的气候信息共享与交换，为气候合作提供准确的决策依据。

责任编辑：苏 成

本文为上海市教委行政管理重点学科建设项目(J50406)和上海市教委科研创新重点课题(10ZS88)的阶段性成果。

注释：

[1]“上合组织成员国军事气象水文联合保障研讨会在京举行”，新华网，2008年10月28日。

[2]“我国向11国赠送风云卫星广播接收系统”，新华网，2007年10月10日。

[3]“新疆沙尘暴监测工程正式启动”，人民网，2003年2月10日。

[4]“中哈蒙俄携手保护阿尔泰山生态”，《中国环境报》2004年6月21日。

[5]“中国和哈萨克斯坦将开展气象科技合作”，新华网，2009年6月16日。

[6]“中国相继成立省级气候环境研究中心”，新华网，2007年6月19日。

[7]“联合国环境署亚太地区次区域环境政策对话会”，新华网，2004年4月1日。

[8]“亚行帮助亚洲各地防治土地退化”，中国青年报绿网，2005年9月6日。

[9]〔哈〕卡·托卡耶夫著，赛力克·纳雷索夫译：《中亚之鹰的外交战略》，新华出版社，2002年，第57页。

[10]宋新宁、陈岳：《国际政治学概论》，中国人民大学出版社，2000年，第117页。

[11]“吉尔吉斯斯坦因自然灾害遭受的经济损失严重”，吉尔吉斯斯坦24小时通讯社，2009年3月17日。

[12]“哈萨克斯坦最大河流受到污染”，哈萨克斯坦“自由之声”广播电台，2009年5月5日。

[13]“今年哈萨克斯坦森林火灾数量明显增长”，今日哈萨克斯坦通讯社，2008年7月15日。

[14]郇庆治：《环境政治国际比较》，山东大学出版社，2007年，第149页。

[15]〔美〕詹姆斯·多尔蒂，小罗伯特·普法尔茨格拉夫著，阎学通等译：《争论中的国际关系理论》，世界 知识出版社，2003年，第645页。

[16]RobertD·Putnam，" Diplomacy andDomestic Politics： TheLogic ofTwo-LevelGames，" International Organization，Vol·42，No·3，1988，p436·

[17]“哈萨克斯坦阿拉木图市加强治理大气污染”，《光明日报》，2008年12月12日阿拉木图电。

[18]“中亚水资源短缺可能引发地区矛盾”，《哈萨克斯坦日报》2008年3月15日。