土地资源在旅游开发中的重要作用

旅游开发中土地利用问题及对策探讨

在全县上下大力实施“五大建设”，奋力打造“三新岚县”

之际，县委、县政府审时度势、高瞻远瞩，做出在全县开展农村“三地”确权、“三资”清理、“三务”公开、“三税”征收、“三违”整治、“三基”建设六项工作的决定，这是我县经济社会发展中的大事，是充分挖掘我县发展潜力，实现科学发展的大智慧、大战略。为此，结合我县旅游业发展实际状况，围绕如何通过贯彻落实县委、县政府这一工作主线，对我县旅游业发展中旅游用地问题做了深入思考。

一、旅游用地的基本概念

土地资源是经济发展最重要的载体，作为当前经济增长的

重要方面，旅游业的发展可谓厚积薄发，大到地质公园、森林公园，小到农家乐、渔家乐，形形色色的旅游开发如火如荼。旅游用地是一种特殊的土地资源类型,一直没有得到应有的重视，如何处理好旅游产业发展中的土地资源利用问题，已成为旅游业健康快速发展的关键。

旅游资源大体可分为自然旅游资源和人文旅游资源两大

类,而自然资源实际就是经保护、改造、开发并升华了土地资源的精华 ,旅游与土地是密不可分的,这也就产生了旅游用地问题。旅游用地是一种特殊土地资源类型,是具备一定旅游功能价值的自然和人文资源的总称,包括自然景观中的山、水、气候及人文景观中的城垣、宫殿、寺庙、园林、陵寝、石塔等具有一定地域分布的风景实体。它是旅游三要素中的重要部分,是旅游业最主要的物质基础,也是用以吸引游客的重要吸引

物。游客对旅游土地资源及土地质量有一定的要求,而旅游地

能否激发旅游者是旅游业盛衰的重要条件 ,构成旅游土地资

源类型的因素如气候、水域、地貌、生物、地质等,都可能对

旅游者产生求知、审美、抒情、求乐、赏景、养身、狩猎、探

险及休闲的种种需求。旅游用地是具有空间性、物质性、层次

性和多功能性的旅游带、区、线、点系列组成的综合体。旅游

用地即土地资源是旅游业发展规模和发展前景的影响和控制

条件。

二、旅游用地中的典型问题

（一）旅游用地开发的现状分析

1、景点土地规划与旅游规划不协调

从现有的土地利用规划体系来看 ,一般都只重视农业用

地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地

的规划,没有针对旅游用地需求的专门旅游用地规划。旅游用

地规划很少出现在土地利用规划中,最多也仅是提到而已,这

已经不合符时代的要求。因为旅游业已经成为当今最有前景的

产业之一 ,旅游业越来越成为社会经济发展的“重头戏”。这

就形成了土地资源制约旅游业的发展瓶颈,为旅游业的发展带

来了政策性和现实的困难,没有相应的土地资源利用规划,旅

游景区点的建设就没有政策依据。虽然在开发旅游景区点之前

旅游规划已经完成,但也因为相关的多方机构管理设限现象,

特别是土地部门的管制,使旅游业这个多行业的综合产业,带

动了当地第三产业的点建设或扩建工作的第一步以后就难以

进行,于是出现了土地资源的违规违禁开发现象,这在全国旅

游景区点都普遍存在。有的地方还出现旅游规划与土地规划相

矛盾的情况,这一现象在我国旅游大省四川、贵州、云南等地

已有不少案例,甚至在个别地区出现因旅游发展而修改交通要

道的现象。旅游用地中景观设计的人为性，在开发利用旅游土

地、水资源的过程中,产生了许多人为的破坏 ,如破坏性的开

挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保

护区修建不协调的旅游景观等。

2、旅游开发中土地利用的非持续性

旅游活动基本上是以旅游者走进自然、认识自然为主要内

容,特别是生态旅游活动更是如此 ,旅游资源在开发利用过程

中环境污染严重。旅游景区点主要的环境污染为废气、废水、

废渣“三废”和噪声污染。污染主要产生于游客的游、吃、住

过程与景区自身营业中及周边居民生活和资源退化问题日益

严重。据有关统计资料表明,在已开展生态旅游活动的全国自

然保护区中,有24 %的保护对象受到损害、11 %的旅游资源退

化、44 % 的自然保护区存在垃圾公害、12 %的出现水污染、3 %

的有大气污染。严重污染和人为破坏旅游环境使我国旅游景区

（点）的土地利用难以持续利用,从而旅游业也难以持续发展。

（二）旅游用地资源的外部延伸问题

旅游景区（点）的开发一般是依托国有土地或集体土地中

的很小部分进行的,一般景区 （点）的核心范围都较小,其周

边被其它类型的集体土地包围,甚至是农用地包围;有的景区

（点）的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的,这种受

控于周边环境状况,使许多景区（点）的核心部分与周边土地

只有一墙或一栅之隔,旅游管理非常困难。此外 ,还有少数景

区（点）有重点文化遗产景区（点）在其保护范围之内,或缓

冲区内还有不少居民点,其中涉及到农民建房或拆迁的矛盾 ,旅游部门难以自行解决这些问题 ,这给旅游管理及文物保护等产生了严重影响;还有的遗产景区属几个行政区属管理 ,其土地产权问题的复杂性也引起了旅游管理的复杂性。旅游业是个多行业的综合产业 ,它可以带动第三产业的发展 ,但由于土地资源使用权与所有权的交杂 ,旅游景区（点）与周边农民发生争执的案例常见 ,甚至危害到旅客的安全。这一问题是制约旅游业发展的最严重问题 ,有待相关部门协商解决。

三、旅游用地对策研究

（一）在政策上对旅游用地予以支持

旅游用地方面的政策有的已经不适应当前旅游业的发展

需要,因此有必要制定有关旅游区土地利用的具体规定来保证和规范当前快速发展的旅游用地。要出台专项的旅游用地政策,为旅游业的核心资源土地资源的产权关系的理顺提供充足的依据。

（二）对旅游用地进行估价

对旅游业的用地问题进行环境、经济、生态等方向的价值

评估研究,为旅游项目投资提供环境保护、生态容量、投资规模等方面的决策依据。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地 ,其单位产出在所有用地类型中是最高的。旅游用地评估可从两个方面来考察:一是经济指标。旅游业是典型的服务性行业 ,旅游产业是即时消费品,用完就消失,对投资方来说旅游产品是可再生性的产品,在适当利用前提下可重复生产、重复利用 ,其产出率极高;二是生态价值指标。旅游业被业界称为绿色产业、无烟产业,旅游是人们出于获得精神的、审美的、

健康的、和谐的及生态的享受,在消费旅游产品时,没有其它产品能替代它。同时在人们消费这种产品时,只要管理得当,不会产生污染 ,也不会消耗别的原材料,因此其生态价值高。

（三）完善土地规划 在以往的土地规划中,基本没有重视旅游用地项目。土地

规划要重视目前的产业发展态势,旅游业是未来的强势产业,制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题,特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上,要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划,充分考虑旅游用地的特殊性,为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划,为将来旅游区的土地利用规划留有余地,避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。

（四）严格控制旅游区规划

制定旅游总体规划时,要明确旅游用地的开发主题,周密

规划旅游用地的基础设施,科学确定旅游资源开发的规模。旅游资源的开发与投资规模必须与经济的发展速度相协调,要具有前瞻性,因此必须从实际出发,在市场调查和科学预测的基础上,合理规划旅游用地布局;还要正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游总体规划与土地利用规划要一致,并与城镇规划协调,要严格执行旅游规划,维护旅游规划的权威性、连续性,不允许任何单位和个人随意改变规划,在旅游规划区内不得修建与旅游规划项目无关的其它建筑设施。

（五）实行用地来源多途径化及统一管理

我县几处具备开发潜力的旅游景点中在旅游用地上存在

产权纠纷，如白龙山景区规划面积30.88平方公里，景区内既包括国有土地，同时也包括集体土地和农民宅基地，同时还与兴县存在行政区划上的交叉。如何解决景区建设中的用地问题是景区发展的关键。借助县委、县政府在全县范围内开展“三地”确权活动，可采取多种途径解决旅游开发中的土地产权纠纷。具体措施是：

1、在政府的协调下对景区（点）内的集体土地实行长期租赁,或以股份入股,或在安臵好景区点内的居民生活的前提下收购土地,给旅游发展创造和谐的环境。

2、对有行政区划交叉的景区（点）实行统一管理、统一旅游用地政策、统一制定旅游规划及土地规划,为旅游风景区的发展提供长期政策性的依据及法规保障。

3、旅游业是未来最具有前景的产业,开发利用得好就能真正做到经济、社会、生态的可持续发展。因此,对合理开发利用旅游资源的应给予政策性鼓励,对不合理的或假冒的旅游用地甚至非法用地必须严格控制。

二0一二年七月