欧盟交通运输政策及其启示

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欧盟交通运输政策及其启示

刘彦平7

#内容摘要$交通运输业对社会经济发展具有重要意义，发达国家（尤其是欧盟）的交通运输政策代表了国

际交通运输业的发展方向。在我国“十一五”交通运输政策制定之际，了解并合理借鉴欧盟的交通运输政策，是很有必要的。

#关键词$欧盟交通运输政策运输方式#中图分类号$Ｆ５１１．０

#文献标识码$Ａ

以人为本

#文章编号$１０００－６０５２（２００５）０５－００１２－０３

不同的地理条件、资源禀赋和经济发展水平，使得各国运输政策在政策目标、重点和内容等方面都有着不同的侧重和特色。然而，在国民经济和运输业的各个发展阶段，交通运输的发展却呈现出一定的规律性和共同性。发达国家（尤其是欧盟）的交通运输政策代表了全球交通运输业的发展方向，在我国“十一五”交通运输政策制定过程中，参考、借鉴欧盟交通运输政策是很有意义的。

５％。①

２．交通拥挤问题大量存在

欧盟的许多地区和交通路线都受到了交通拥挤问题的严重困扰。据统计，大约１０％左右的公路运输网络每天都会出现交通拥挤现象，超过３０％的飞机平均会出现

１５分钟以上的延误，每年这一问题会导致１９亿升燃油的

额外消耗，大约相当于年燃油消耗总量的６％。公路运输交通拥挤所产生的额外成本相当于整个欧盟ＧＤＰ的

一、欧盟交通运输政策的制定背景

交通运输业是影响社会经济发展的重要因素，对于提高欧盟的经济竞争力以及促进商业、经济和文化变革等具有重要意义。欧盟委员会第一个关于共同交通运输政策的白皮书于１９９２年颁布，其主旨是开放交通运输市场，经过十年左右的时间，除铁路部门外，这一目标已经基本实现。到２００１年，欧盟交通运输部门的ＧＤＰ为１万亿欧元左右，占欧盟ＧＤＰ的１０％，就业人员超过１０００万人。在新世纪初，随着社会经济条件的变化和交通运输业的发展，欧盟的交通运输部门也出现了一系列问题，这主要表现在以下四个方面。

０．５％，如果再不采取措施，到２０１０年，公路交通拥挤现

象将会变得极其严重，所导致的额外成本将会增加

１４２％，达８００亿欧元／年，将占到欧盟ＧＤＰ的１％。②

３．欧盟经济体逐步扩大

面临欧盟经济体的逐步扩大，没有一个有效的可充分利用内部市场和全球贸易体系的交通运输系统，创造就业机会、实现经济的强有力增长是难以保障的。欧盟候选国也将出现强劲的经济增长趋势，其运输需求亦将有所增长，这主要将体现在公路运输方面。欧盟应当采取有力措施来优化运输方式间的组合，而这将影响到整个运输体系，并会对候选国家的经济增长产生负面影响，如何整合这些国家的运输体系是欧盟面临的一个重大挑战。

１．交通运输方式间发展不协调

欧盟在开放运输市场方面虽然取得了成功，但各交通运输方式间处于非协调发展的状态，这主要表现为公路运输的发展相对过快，其它交通方式（尤其是铁路运输和内河运输）发展则相对不足。例如，在２００１年的货物运输市场中，公路运输占４４％，短途海运占４１％，铁路运输占８％，内河运输占４％；在客运市场，公路运输占整个市场份额的７９％，铁路运输占６％，航空运输占

４．可持续发展形势愈加严峻

交通运输业是影响可持续发展问题的一个重要因素。在２０００年造成欧盟温室效应的ＣＯ２气体释放来源方面，交通运输部门占２８％。测算结果显示，如果不能采取有效措施来抑制交通运输增长趋势，至２０１０年，交通运输部门产生的ＣＯ２释放量将会增加５０％，达到１１１３０亿吨，其中公路运输部门ＣＯ２排放量占整个交通运输体系

7刘彦平：南开大学交通经济研究所南开大学应用经济学博士后流动站

7本文为“９８５”工程南开大学区域经济国家社科创新基地资助项目；国家博士后基金项目（２００４０３６３６５）、国家博

士点基金项目（０３ＪＢ７９００２１）阶段性成果。

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的８４％。③

面对新的形势和背景，欧盟需要制订新的交通运输政策，对交通运输系统予以优化，在共同交通政策方面做出重大变革。２００１年１２月，欧盟委员会颁布了《面向

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外部成本并未完全实现内部化，这种情况在不同成员国或不同运输方式之间表现得尤为突出。这就导致内部运输市场的功能紊乱，并扭曲了运输行业的竞争，其结果是不能以经济利益驱动人们使用最清洁的运输方式或最不拥挤的运输网络。外部成本内部化必须能够起到鼓励选用对环境影响较小的交通运输方式的作用，并使得收益能够投资于新的环境友好型基础设施的建设，为此，需要改革现行的运输税费标准，不仅要对商业用户（尤其是公路运输部门）的燃油税进行调整，还要对基础设施使用收费政策进行改革。

２０１０年的欧盟交通运输政策：时不我待》白皮书，作为

欧盟经济体的共同运输政策，其政策总目标为：优化交通方式组合，恢复交通方式与交通拥挤之间的均衡，提供高质安全的服务，同时保持高度的灵活性。

二、欧盟交通运输政策的主要内容

欧盟交通运输政策白皮书提出了６０项左右在经济体范围内实施的交通运输政策，制定了面向２０１０年的行动计划以及中期评价体系和监控调整措施。

４．促进清洁高效型运输技术的发展

在优化交通运输方式组合、研制清洁运输工具和运输信息化应用等领域，欧盟委员会已经投入巨资以促进相关研究和技术的发展，在１９９７至２０００年间已有超过

１．优化运输方式组合

优化运输方式组合是欧盟交通运输政策的主要内容，这包括复兴铁路业、重构公路运输业、促进海运和水运的发展等几个方面。

铁路运输业是战略性部门，欧盟要优化交通方式组合，铁路运输部门是关键所在，这尤其体现在货运方面。欧盟将从社会角度和工作条件方面来采取措施以鼓励铁路企业间的重组，并加大这一市场的开放力度。公路运输所占市场份额较高，但公路运输部门的利润率很低。提升运输质量、重构公路运输业是欧盟公路运输的发展方向，为此，欧盟委员会将制定一些相关措施以加强监控和处罚力度，制止妨碍公平竞争的行为，并将对企业行为进行整顿，通过促进兼并和多样化经营来使公路运输企业走向健康发展的道路。海运和水运是欧盟联合运输方式的两个重要组成部分，在公路运输拥挤和铁路运输基础设施缺乏的情况下，这两种运输方式发挥着重要的作用，然而，这两种方式并未得到充分利用。复兴这两种运输方式的途径就是在跨欧洲运输网络的主计划下建设“海上高速公路”，提供高效、便捷的服务，并加强港口建设，使水运网络形成良好的衔接。

１０亿欧元的投资。在发展清洁安全的道路运输、海运以

及所有运输方式智能系统方面，ｅＥｕｒｏｐｅ行动计划提出的许多举措，目前正在被成员国和欧盟委员会实施，这主要体现在信息化的开展、跨欧洲网络的管理服务，以及运输工具安全系统的实施等方面。

５．发展高质量的城市交通运输

日渐加剧的城镇交通拥挤，使欧洲居民的生活质量受到影响。欧盟委员会在这方面的提议主要表现在优秀惯例和成功做法的交流方面，旨在更多地使用公共交通和现有的基础设施。另外一个途径，需要地方政府在公共交通服务和小汽车合理使用方面做出努力。

６．提高欧盟在全球运输体系中的地位

随着欧盟范围的扩大，共同运输政策和跨欧洲网络很快将延伸至整个欧洲大陆，欧盟需要重新考虑其国际规则是否能够实现发展可持续运输体系、防止交通拥挤和污染等方面的目标。欧盟委员会提议应进一步加强委员会在国际组织中的地位，特别是国际海运组织、国际民用航空组织和多瑙河委员会，以维护欧洲在全球的利益。扩大的欧盟必须能够应对全球化带来的影响，并应在解决国际争端方面发挥作用。

２．以人为本

欧盟交通运输政策将以人为本作为重要内容之一予以强调，提出要提高公路运输安全性，并强化使用者权利和义务。欧盟每年有４万多起公路死亡事故，这相当于一个中等城镇的人口总数。欧盟在公路安全方面设定的目标是，到２０１０年将死亡人数减少一半。欧洲居民有权利以可支付的价格得到高质量的一体化运输服务，运输价格水平的下降，并不代表对这一基本权利的放弃。欧盟委员会提出，《航空旅客权利宪章》是欧盟委员会制定的一个范例，这个范例应当被其他交通方式所沿循，应延伸至其他运输方式。

三、欧盟交通运输政策对中国的启示

欧盟交通运输政策代表了目前国际交通运输政策的发展方向，虽然有其针对性，但鉴于交通运输业发展的一般规律性，在我国中央和地方政府制定“十一五”交通运输政策之际，它在许多方面对我国还是有着较大的参考价值和借鉴意义。

１．注重综合运输体系的整合和优化

综合交通体系是由各运输方式共同构成的有机整体，每种运输方式都是这个总系统下的一个子系统。综合交通体系要求从整体效应的最大化出发，充分利用各种运

３．改革运输税费标准

目前，欧盟的各运输方式并不总能承担其全部成本，

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这方面，发达国家走过的道路不尽相同，其中有成功的经验，也有失败的教训，许多发达国家都从本国面临的资源约束出发，开始将复兴铁路业作为交通运输政策的重要目标，采取各种措施来促进铁路运输业的发展，并通过提高汽车运输税费等措施来实现从公路运输向铁路运输的转移。我国中央和地方政府“十一五”交通运输政策的制定，应当深入考虑国家和地方的具体情况以及各运输方式的技术经济特征，有重点地科学地规划运输方式结构。

输方式的技术经济优势。欧盟交通政策明确提出将各种运输方式的一体化作为政策的首要任务或主体内容，具体措施包括改善交通方式组合、加强各交通方式间的有效协调和有机衔接、发展联合运输等等。这种政策重点的转移是交通运输体系自身进一步发展和完善的必然要求。通过综合运输体系的优化整合来提高运输质量和运输效率，促进交通运输业的集约化发展，实现以最小的资源投入最大化地满足社会经济的交通运输需求这一最终目的，同样应作为我国交通运输政策的主要目标。

２．重视技术创新和应用

交通运输业的发展，离不开高新科技的支持。目前，包括欧盟在内的发达国家交通运输业的一个重要发展方向就是紧跟全球高新技术发展潮流，研制、发展高新交通运输技术，促进其他领域新技术、新方法在交通运输体系中的应用，大幅提高交通运输体系的科技水平，发展智能交通，以改善交通条件、减少交通拥挤、充分发挥交通潜能、实现有效监管。我国交通运输业的发展也必须走以科技为本的道路。

６．健全交通运输政策的实施机制

我国的交通运输政策目前尚没有比较健全的实施机制，政策的有效实施难以得到有效保障。探讨综合交通运输政策的实施机制，确定政策实施主体、职责和相应监控制度，是“十一五”交通运输政策的一个重要内容。另外，在政策制定中亦应考虑建立中期和末期监控指标体系，以提高政策的可监控性。

７．注重政府手段与市场手段的有机结合

交通运输业是每个国家的重要产业，为促进这一行业的健康发展，目前的大多数国家（包括发达国家）主要采取以市场手段为主，兼以政策引导的方式。我国正处于高速工业化时期，市场经济体制尚不完善，而且我国各交通方式的发展极不均衡，因而，我国交通运输政策的制定，应根据我国的实际情况，充分考虑政府手段与市场手段的有机结合。

３．坚持以人为本和可持续发展的思想

以人为本和可持续发展已经成为全球社会经济发展的主流，并成为大多发达国家交通运输政策的主要目标和发展方向。与发达国家相比，我国交通运输部门在以人为本和可持续发展方面还存在较大差距，在保障民众交通权利和义务方面的相关制度尚不健全，交通运输与社会及生态环境的协调程度还比较低。因而，我国“十一五”交通运输政策的制定，应将以人为本和可持续发展作为重要指导思想。

８．注重交通运输政策与其它社会经济政策的协调

交通运输政策目标的实现，需要与其它社会经济政策相协调。交通政策只能实现部分最终目标，要有效地实现所有目标，在其他领域采取配套政策措施是必不可少的。欧盟交通运输政策在这方面做出了专门规定，并指明了如何实现与其它政策（如预算政策、产业政策、地区政策、土地政策、社会政策、可持续发展政策、科技政策等）之间的协调。我国中央和地方政府在制定和实施各社会经济规划、政策过程中，还存在较多弊端，目前尚无规范的法规指导，从而使得包括运输政策在内的许多政策目标的实现难以得到有效保障。如何实现交通运输政策与其它社会经济政策的有机协调，同样是我国相关政策制定和实施过程中应当予以关注的一个重要方面。

（责任编辑：凌霄）

注释：

４．以一体化交通管理体制作为政策制定与实施的制

度保障

包括欧盟在内的发达国家的经验证明：在交通运输政策的科学制定与有效实施的过程中，一体化的管理体制发挥着重要作用。这些国家基本上实行的均为“大交通”的管理体制，即由一个综合的国家部门来统筹管理各主要交通运输方式。另一方面，这些国家均将城市交通作为综合运输体系的重要组成部分，而且，相对于城际交通而言，城市交通问题目前在一些发达国家的综合交通运输政策中更受重视，这在英国表现得尤为显著。鉴于我国各运输方式分散管理的交通运输管理体制以及城市交通和城际交通管理相分割、城市交通不纳入交通运输体系的体制现状，如何建立一体化的综合管理体制，是“十一五”期间的一项重要任务。

５．深入考虑具体国情和各运输方式的技术经济特征

发达国家交通运输政策的主要特征之一就是依据各运输方式的技术经济特性，发展与本国具体国情、资源条件相适宜的交通方式，并根据综合交通运输结构的合理性和协调性程度，重点发展相对薄弱的交通方式。在

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