解读[农村五保供养档案管理办法]

何文丽

转自《档案工作电子期刊》2014年第5期

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《农村五保供养档案管理办法》（民发［2013］36号，以下简称《办法》）已于2013年2月22日由民政部和国家档案局联合颁布，并于2013年4月1日起施行。了解《办法》出台的背景、意义，把握《办法》的特点，准确理解《办法》有关条款的含义，将有助于《办法》的实施。

一、《办法》出台的背景及意义

农村五保供养档案（以下简称五保档案）是在农村五保供养待遇审核审批和供养服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子等不同形式和载体的文件材料。它是农村五保供养工作的真实记录，属于民政专业档案范畴，是国家民生档案的重要组成部分。加强五保档案管理，不仅能够促进五保供养工作规范化建设、保障五保对象的合法权益，而且能够丰富国家民生档案资源。了解《办法》出台的背景和意义，能够加深对相关内容的理解。

（一）背景

2006年1月国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》，农村五保供养制度实现从村民互助共济到财政保障的历史转型,进入法制化、规范化管理新阶段，基本实现应保尽保，供养水平逐年提升，截至2012年11月底，全国共有五保供养对象546.4万人，平均集中和分散供养标准分别为年人均3870元和2849元。各地在五保供养待遇的审核审批和供养服务中形成了大量的五保档案材料，这些档案是五保供养工作规范管理的重要载体，也是维护五保对象基本生活权益的重要依据。目前，档案管理中存在的突出问题表现在：一是部分地区不够重视，缺少专用保管设施、场地和经费，档案材料随意放置等管理不规范现象较为严重；二是缺乏明确的归档范围和保管期限要求，存在归档文件不齐全、不完整的混乱现象，有的档案保存时间过长，没有及时移交；三是缺少查阅利用专门规定，有的地方在提供档案信息查询服务方面存在顾虑，影响了信息资源的共享。研究制定符合实际、具可操作性的五保档案管理办法，统一五保档案管理基本要求，明确基本标准，规范基本程序，十分必要。国家档案局非常重视民生档案工作，已于2011年将《办法》纳入《国家基本专业档案目录》第二批；为加快《办法》出台进程，2012年，民政部将《办法》制定工作列入政策创制计划。有关部门通力合作，《办法》经过起草、调研论证、征求意见、修改报批、文件会签等过程，最后终于出台。

（二）意义

1、统一五保档案标准，促进五保供养工作规范化建设，践行“民政为民”理念。“为民”是民政工作的核心理念，为了提高五保供养服务水平，切实保障农村五保供养对象基本生活权益，民政部积极开展农村五保供养机构规范化建设和等级评定工作。五保档案管理是规范化建设的内容，也是等级评定的考核指标，《办法》的出台，使全国五保档案管理有法可依，标准统一，对规范化建设起到积极的促进作用。

2、规范五保档案管理，提高五保供养工作效率，丰富民生档案资源。规范五保档案管理是制定《办法》的目的所在，《办法》共17条，既明确了立法目的依据、五保档案的定义、五保档案工作的管理体制，又规范了五保文件材料的归档范围、归档要求、保管期限和五保档案的整理、移交、保管、利用等的原则与方法，《办法》的颁布实施必将规范我国五保档案的管理。五保档案的基础作用和民生档案属性，决定了其规范化管理，必将提高五保供养工作效率，同时丰富国家民生档案资源。

3、保证五保档案依法利用，维护五保对象的合法权益，实现资源共享。《办法》第十三、十四条明确规定了档案利用者的范围、利用档案的范围和需要履行的手续、利用的方式和利用档案应遵守的规定。这为利用者查阅档案提供了法律依据，维护了其利用档案的合法权益，实现资源共享。

二、《办法》的特点

（一）《办法》依据充分、可操作性强、框架结构合理

《办法》严格按照《档案法》、《档案法实施办法》、《农村五保供养工作条例》、《农村五保供养服务机构管理办法》的规定，紧密结合五保档案工作实际，确立五保档案工作的体制、档案工作职责和文件材料的归档范围、归档要求、整理原则与方法以及档案的现代化管理、保管、编目、移交、鉴定销毁、利用等内容，尤其对文件材料的归档范围、整理方法和利用的内容规定得较具体，易于操作。《办法》规定的内容比较简单，采用条款结构，但文件材料的立卷编目需要的表格式样内容较多，放在主件中显得冗长，所以做了6个附件解决，主附件结合的结构比较合理

（二）《办法》妥善解决了五保档案形成主体重复归档问题

五保档案形成涉及县级民政部门、乡（民族乡、镇）人民政府和农村五保供养服务机构三个主体，从五保待遇申请、审核、审批到五保对象供养服务整个过程形成一套完整的档案，是一个有机整体，由哪个主体保管这套档案，实际工作中做法不一，往往是重复归档。《办法》将五保档案分成审核审批、供养服务两类，定位以五保待遇审核审批类档案为主，由县级民政部门保存，供养服务类为辅，由档案乡（民族乡、镇）人民政府和农村五保供养服务机构按职责范围分别保存。这样既保证了归档文件材料齐全完整，又不重复归档；既满足档案的利用需求，又避免了人、财、物的浪费。

（三）《办法》的规定充分体现五保档案的特点

五保档案之所以作为专业档案管理，单独制定管理办法，是由其特殊性决定的。概括起来，五保档案有以下四个特点：

1、五保文件材料来源的广泛性。按照《农村五保供养工作条例》规定，农村五保待遇由县级人民政府民政部门审批、乡(民族乡、镇)人民政府审核，村民委员会协助乡(民族乡、镇)开展农村五保供养工作，农村五保供养服务机构提供供养服务。因此，五保文件材料主要形成于县级人民政府民政部门、乡(民族乡、镇)人民政府，村民委员会和农村五保供养服务机构，文件材料的来源比较广泛。

2、五保文件材料形成的成套性。无论是五保待遇申请、审核、审批，还是五保供养服务工作，都是围绕五保供养对象进行的，因此，以每个五保供养对象为单位形成的五保文件材料，存在着必然的内在联系，是不可分割的有机整体，具有成套性特点。

3、五保档案管理的动态性。五保供养工作实行动态管理，表现为五保待遇批准后，对五保对象日常管理和供养服务还有很多后续工作要做，包括供养对象条件变化退保、死亡退保审批；供养标准调整审批；集中供养进出审批等。这些后续性工作形成的文件材料，与五保待遇审批材料是一个不可分割的整体，应当随时补充到五保档案中，以供养对象为单位统一管理。因此，五保供养工作的动态性决定了五保档案管理的动态性。

4、五保档案利用的工具性。五保档案的利用率不是很高，利用者的范围也相对较小，五保档案主要供档案形成单位工作查阅，是五保供养待遇审核、审批和日常管理、供养服务工作离不开的工具。

《办法》有关五保档案的定义、管理体制、文件材料归档范围、整理原则、立卷方法和保管期限的规定充分体现了五保档案的特点。

三、《办法》有关内容的理解

若要准确把握《办法》规定的内容，应正确理解以下几个问题：

（一）关于归档主体

《农村五保供养工作条例》相关规定明确，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的五保供养工作，县级民政部门以及乡（民族乡、镇）人民政府负责五保供养待遇审核审批工作，农村五保供养服务机构为集中供养五保对象提供供养服务。《办法》依据这些规定进一步明确，县级以上各级人民政府民政部门、档案行政管理部门应当在各自职责权限范围内依法指导、监督五保档案管理工作，县级人民政府民政部门、乡（民族乡、镇）人民政府、农村五保供养服务机构分工负责五保档案保管工作。

（二）关于文件材料的归档范围

根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》相关规定，《办法》将归档文件材料范围界定为：五保供养待遇审核审批和供养服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子等不同形式和载体的文件材料。主要包括两大部分内容：一是在五保待遇申请、审核、审批过程中形成的五保待遇审批材料；二是五保待遇批准后由农村五保供养服务机构集中供养或者在家分散供养过程中形成的五保供养服务材料，《办法》将其分别概括为审核审批类和供养服务类。

《办法》明确，审核审批类档案由县级人民政府民政部门负责保管，主要包括待遇审批材料、待遇申请材料、申请人身份证明材料、申请人家庭状况和经济条件证明材料、村民委员会民主评议材料、乡（民族乡、镇）人民政府调查审核材料、集中供养审批材料等11类。供养服务类档案由乡（民族乡、镇）人民政府负责保管，主要包括五保对象供养服务协议、分散供养对象照料记录等，农村五保供养服务机构保管在院集中供养五保对象的供养服务协议以及供养待遇审批、调整和停止等文件材料的复本，并建立相关管理和服务工作档案。

（三）关于档案的整理原则和方法

整理是档案实体管理的核心，对档案管理工作具有重要的基础意义。为适应五保档案材料的成套性、动态性特点，《办法》明确以县级人民政府民政部门或者乡（民族乡、镇）人民政府和农村五保供养服务机构为立档单位，以五保对象为单位整理五保文件材料，档案案卷按照乡（民族乡、镇）和行政村分类整理，并按照农村五保供养证书字号的顺序排列，五保供养动态管理过程中形成的待遇复审、调整和停止等文件材料，随时整理归入相应案卷。《办法》还在总结实践经验的基础上设计了五保档案材料立卷的程序和方法，明确了卷内文件目录、卷内备考表、档案袋正面、档案盒正面和盒脊、档案案卷目录、案卷目录封面等6个式样，这些原则和方法符合五保档案材料的形成规律，具有很强的可操作性，更加方便保管和利用。

(四)关于档案保管期限划定和鉴定销毁手续

五保档案保管期限的划定是地方普遍关注的问题，迫切需要在《办法》中明确。根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》和类似档案管理的经验，《办法》规定：保管期限从五保档案的形成年度起到农村五保供养待遇停止后满5年为止。主要考虑五保对象停保后，虽然审批管理机关和五保对象对档案的利用减少，但社会利用依然会比较多，例如：上级单位、监察机关、审计机关、法院和检察院因工作或办案需要还会查阅五保档案，档案保管5年基本能满足这些需求。对于保管期满的档案，县级人民政府民政部门会同同级档案行政管理部门进行价值鉴定，有继续保存价值的，可以延长其保管期限，无保存价值的，编制销毁清册，履行审批手续予以销毁。销毁清册永久保存。

(五)关于电子档案管理

《办法》明确电子数据、录音带、录像带、磁盘、照片等特殊载体材料，应当与纸质文件材料同时归档，确保可读可用。针对一些地方提升工作手段，通过网上审批产生的电子档案，《办法》规定，积极推进使用计算机管理五保档案，有条件的应当按照相关要求建立五保电子档案。

（六）关于档案的移交

五保档案属于短期保存的档案，一般不需要向同级国家档案馆移交，但为了历史研究的需要，《办法》规定：五保档案保管期满后，县级国家综合档案馆可将适当比例的档案抽样接收进馆。

（七）关于档案的利用

保管档案的目的就是为了满足利用需求，因此《办法》规定了五保档案管理机构依法提供档案信息查询服务。但是五保档案属于部门档案，同时又涉及五保对象的隐私，因此，不属于开放档案，在利用时，对利用者范围和利用档案的范围以及利用手续做出了明确规定。

为了保证档案的安全，防止遗失、损毁档案的事件发生，档案应当当场查阅、复制和摘抄，最好不外借。利用者应当爱护档案，不得损毁、涂改、抽换、圈划、批注、污染，否则依法追究责任。对档案复印件或者摘抄件，应当加盖标有“五保档案复印件”或者“五保档案摘抄件”的档案保管专用印章，以示与档案原件有同等的效力。

(摘自《中国档案》2013年第5期，作者单位：民政部档案资料馆)