营改增对地方税收征管产生的影响及对策研究

“营改增”对地方税收征管产生的影响及对策研究 2013年6期

来源： 时间：2014/5/16 16:09:30 阅读：49 次

楚雄州地方税务局课题组

“营改增”是我国为进一步完善税制，将以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税，实行结构性减税的重大战略举措，这对于促进经济结构调整，支持现代服务业发展具有十分重要的意义。目前，划入改征增值税范围的主要是交通运输业和部分现代服务业。

一、“营改增”对地方税收的政策效应分析

（一）“营改增”的背景及主要内容

增值税自1954年在法国开征以来，因其有效地解决了传统销售税的重复征税问题，迅速被世界其他国家采用。目前，已有170多个国家和地区开征了增值税，征税范围大多覆盖所有货物和劳务。我国1979年引入增值税，先后经历几次改革，尤其自1994年税制改革以后，增值税征税范围覆盖了所有货物和加工修理修配劳务，而对其他劳务、无形资产和不动产则征收营业税。基本确立了对货物和加工、修理修配劳务征收增值税，对其他劳务和无形资产、不动产征收营业税的增值税和营业税两税并存的货物和劳务稅税制格局。

随着改革开放的深入，我国经济市场化和国际化程度的提高，营业税重复征税及税负不公的弊端日益突现，营业税改征增值税即“营改增”成为我国“十二五”规划中税制改革的重要内容和我国结构性减税的重点。“营改增”的目的是减轻企业税负，利用“金税工程”加强对国家税收的监控管理，其理论依据来源于营业税重复征税的固有弊端与增值税抵扣设计的合理性。逐步采用增值税替代营业税是国际通行做法，“营改增”是我国税制与国际趋同的改革。

2011年11月16日，财政部、国家税务总局联合下发《营业税改征增值税试点方案》（财税（2011）110号）以及《关于在上海市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知》（财税（2011）111号）两个文件。从2012年1月1日起，率先在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。“营改增”改革试点正式启动。同年8月1日起，试点范围扩大至北京、天津等10个省市。根据国务院部署，自2013年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。同时，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。新一轮“营改增”，是在2012年“1+6”（交通运输业及现代服务业的6个行业）模式的基础上进行的“1+6”升级版（纳入了广播影视作品的制作、播映、发行等）

的改革推进。而这一改革也正是打造中国经济“升级版”的重要步骤。我国正处于加快转变经济发展方式的攻坚时期，大力发展第三产业，尤其是现代服务业，对推进经济结构调整和提高国家综合实力具有重要意义。按照建立健全有利于科学发展的财税制度要求，将营业税改征增值税，有利于完善税制，消除重复征税；有利于社会专业化分工，促进三次产业融合；有利于降低企业税收成本，增强企业发展能力；有利于优化投资、消费和出口结构，促进国民经济健康协调发展。

（二）“营改增”对地方经济发展产生的影响

“营改增”是完善传统商品销售税的必然选择。传统销售税，以货物与劳务价款作为计税依据，在货物与劳务生产经营的各环节普遍征税，存在着税上加税、重叠征税的问题，且生产经营环节越多，重叠征税问题越严重，阻碍商品生产与经营的专业化发展，降低经济效率。改革将有助于消除目前对货物和劳务分别征收增值税与营业税所产生的重复征税问题，通过优化税制结构和减轻税收负担，为深化产业分工和加快现代服务业发展提供良好的制度支持，有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整。

改革前，增值税主要适用于第二产业，营业税主要适用于第三产业。“营改增”统一了第二产业与第三产业的税收制度，平衡了第二产业与第三产业的税收负担，特别是解决了

第三产业重叠征税问题，将加快第三产业的发展，进而对扩大就业、增加居民收入、提高消费水平产生间接的影响。

（三）“营改增”对地方财政收入带来的影响

首先，改革后营业税收入必然减少，影响地方财政收入。营业税目前是中国地方税收收入的主要来源，“营改增”之后，随着营业税收入的减少，地方财政收入的减少在所难免。目前，在试点地区，“营改增”的收入并未按照75%和25%的比例由中央和地方分享，而是在国税部门代征后全部返还地方，确保地方税收收入不受影响。但这仅是权宜之计， “不可能持久”，是试点时期的过渡性安排，以尽量避免政府对市场造成不必要的干扰。未来“营改增”实现全地区全行业覆盖后，在统一市场下流通的商品及服务将进行统一的抵扣，中央和地方的税收体系也将进行相应调整。“营改增”之后，如何形成地方新的主体税种，重构地方税体系是个“需要研究的问题”。

其次，“营改增”带来的减税效应，影响地方财政收入。原增值税纳税人向“营改增”纳税人购买应税服务的进项税额可以得到抵扣，税负得以下降。“营改增”纳税人中，小规模纳税人由于3%征收率的降低以及增值税价外税特征导致的税基缩小，税负得以下降；部分一般纳税人由于增值税的先进计税方法及11%和6%两档低税率，税负得以下降。截至2012年年底，“营改增”试点的9省市参加试点的企业共计102

万户，至2013年2月底更新为112万户，即每个试点省市每月增加试点企业数量约5％。在试点企业中，一般纳税人与小规模纳税人的数量比为15：85。所有小规模纳税人（包括个体户）基本都因“营改增”而实现了减税，减税幅度达40％。据国家税务总局统计数据显示，自2012年“营改增”试点开始至2013年2月份，全国共实现减税550亿元人民币以上。

第三，随着交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，试点范围由原来的“1+6”转变为“1+7”模式，“营改增”步伐在加速，深层影响逐步显现，将加剧削弱营业税在地方税收中的地位。2013年8月1日，经楚雄州国税局、地税局共同确认，正式签订划转协议1343户。仅8月1日至15日期间，新办“营改增”税务登记157户，截至8月15日，全州“营改增”试点纳税人达到1500户，均纳入国税部门管理。

二、“营改增”实施过程中地方税收征管工作存在的问题

（一）国地税协作开展“营改增”相关工作难度大

目前我国省以下税务机关大部分是国地税分设（上海、西藏除外），增值税由国税征收，营业税由地税征收。“营改增”试点后原来营业税纳税人须由地税移交给国税管理，这就需要国地税进行密切协作。由于国地税两机构在管理机制和

职能上的不同使双方的管理处于平行化，协作缺乏机制支持和监督，这将给协作的推动带来困难。尤其是国地税之间在管理权限和各自利益方面客观存在博弈关系，这更增加了协作的难度。

（二）部分划分的税目界定还不够明晰

2013年8月1日起，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。按照改革计划，2013年下半年铁路运输和邮电通信等行业将纳入“营改增”试点范围。值得注意的是，“营改增”改革仅针对交通运输业和部分现代服务业的营业税进行改革移交，但具体税目界定尚需进一步明确、细化，易引致越权管辖或漏征漏管的状况，既影响企业生产经营，也易引发税源竞争。

（三）部分地方税费征管难题凸显

增值税扩围，改变了企业原有的税收计算方式，征管模式也将发生调整，征管机关也会发生变化，税企有一个逐步适应的过程，税源管理的内容及方法亦随之调整。

增值税、营业税的特殊地位使得改革也必然影响着其他税种的征收管理。以地方税务局为例，随增值税附征的地方各项税费及个人所得税征管“营改增”前就存在问题，改革后征管衔接困难将进一步凸显：一是零星户到国税部门开具发票时按规定缴纳的增值税应代征的地方各项税费及个人所

得税税款流失。二是达到和未达到增值税起征点的个体工商业户，使用发票超核定额或未达到增值税起征点的个体工商业户发票使用偶尔月份达到增值税起征点补缴增值税情况，涉及到的随增值税附征的地方各项税费及个人所得税，都是在每年开展“增值税、消费税”比对工作时补征，易造成时间跨度大、滞纳金征收难度大等问题。

（四）国地税信息资源共享困难

由于试点是分地区、分行业且所面向的产业属于流通、服务范围，加之“营改增”需要信息化支撑，给税收征收管理带来较大难度。长期以来，国税、地税征收管理信息系统自成体系，各自征管信息系统无法直接对接，大量的基础资料和历史数据移交并进行税收数据分析存在重重困难。由于国税、地税信息化建设的差异，国税、地税各自的网络链接能力、网络覆盖范围、数据处理能力和方式、设备装备水平等方面的差异客观存在，造成国税、地税实现网络互联、信息共享的障碍，增加了国税、地税信息资源共享的难度。

三、“营改增”后改进地方税收征管工作的对策和建议

（一）把握“营改增”政策要求，解决出现的新情况新问题

积极研究“营改增”的热点、难点问题，不仅关乎地税征管质量，也直接影响“营改增”的效果及后续征管。因此，地方税务机关应树立全局意识，提升征管质量。应依据相关税

收政策，积极解决好征管中亟待解决的几个问题。第一，严格把握移交范围，不失职、不越位。2013年8月1日开始的“营改增”改革仅针对交通运输业和部分现代服务业，税种也仅仅涉及到营业税，其他行业、其他税种均不在移交范围之内。第二，严格把握对交通运输业自开票纳税人申请的审核，严防突击办理自开票资格的现象。第三，对享受营业税税收优惠政策的纳税人严格把关，防止擅自扩大享受税收优惠范围。

（二）调整地方税源结构，重塑地方税收主体税种 重视“营改增”的地方税收减收因素，地方税务机关要从调结构的大局出发支持好本次税制改革，认真领会改革必然引致地方财政与地方税收建设的新契机，新一轮税制改革以调整地方产业结构为目的，终将改变地方政府财力获取渠道。“营改增”改革的最终目标是建立一个全面覆盖商品和服务的增值税，增值税共享税的性质将中央政府与地方政府的利益捆绑在一起，而中央政府在这样的格局下将掌握经济发展的主动权，地方政府将不会着重发展某一类型产业，地方扭曲的产业结构将会得以调整。随着“营改增”等税制改革的推进，地方产业结构将逐步优化，税源结构将日趋合理，客观上增加了各级税收收入，中央与地方财政关系也将会得到进一步规范。

要强化对财产行为税（如土地使用税、房产税、车船税等）的税收征管。各级地方税务机关通过加强征管及税源调查分析，积极培植地方税收新的主体税种，促成进一步完善地方税收体系。从国际经验来看，可担此重任的既包括房地产税收，也包括在我国欠发达而资源富集的西部丰富的资源税等税源。

（三）强化税源管理，提高税收征管质量

要充分利用地税部门征管信息全面、协税护税网络健全的优势，强化税收征管，严防税收流失。加强对地方税源的培植力度，尽量减少因改革导致的地税收入的下降。

1.重新划分机构职能，建立和规范税源监控体系，是巩固和完善新的税收征管模式的必然选择。经过多年的探索和总结，现行的营业税分行业管理模式已相对成熟完善，征管质量和效率已得到了极大提升。特别是营业税是地方税务部门管理的主体税种，在当前税收由中央国税和地方地税两个管理机构管理的格局下，改革必然涉及机构融合和管理体制的重大调整。为真正体现“管为基础，从源头上控制”的原则，地方税务局应明确税源监控主要在于真正落实“管事”的问题，做到“管事”专业化、合理化，因地制宜，科学合理设臵岗位，明确职责，衔接流程，监督考核到位。

2.发挥纳税评估作用，搞好重点税源监控。通过实践可以发现，管好了重点税源企业，也就牵住了税收任务和纳税

服务的“牛鼻子”，抓住了税收工作的主要矛盾。通过对重点税源的评估，能够带动一般税源的管理。因此，要把主要税源企业列为重点评估对象，对其实施全面监控，确保税源管理质量。

3.落实“蹲企服务”活动主旨，明确税源管理职责。按照省局提出“访企业、察税源、送政策、优服务、解难题、促发展”的工作方针，积极协调解决、汇总上报企业生产经营中遇到的困难问题，把“蹲企服务”与“营改增”有机结合起来。尤其是针对大企业分支机构多、纳税环节多、核算头绪多、控管不深不细的状况，应深入企业，掌握第一手资料，摸清企业真正“家底”，并通过对各项会计指标进行评析，找出容易出现问题的环节和症结，促进企业实现财务核算、纳税行为规范化、程序化，有效防范涉税风险，提高企业的经营管理效益。

（四）进一步完善信息共享机制，加强与国税部门的沟通协调

1.做好信息修改和维护工作。改革开始后，要及时对划入“营改增”纳税人的税务登记信息、税种鉴定信息、发票管理信息等相关内容进行修改维护，保证数据大集中信息管理系统基础征管数据的准确性。及时做好纳税人的信息反馈工作。执行重大事项报告制度，各县市局在税户排查、信息传递、发票衔接、税款清理等过程中，要加强跟踪和管理，对

于改革过程中发现的重大问题，要建立上报制度，及时将问题提交省、州局研究决定。

2.加强与国税局的沟通协调。一是要和国税部门建立正常沟通渠道，明确专人负责协调联系，提高工作效率。二是要和国税部门密切关注舆情社情，正面引导，共同研究社会关注的重大问题，并采取有效措施应对。三是要和国税部门共同密切关注税源流动情况，及时调研解决改革过程中遇到的新情况新问题。四是要和国税部门按有利于平稳过渡和不影响纳税人正常经营的原则稳步推进工作。

3.进一步完善信息网络建设。“营改增”涉及范围广，社会影响大，要加强组织领导、部门合作、统筹考虑。建议由政府牵头，建立财政、税务、国土、城建、房管、交通等部门相对接的涉税信息数据库，完善综合治税、协税护税体系。

（五）加强过渡期管理，确保“营改增”顺利实施

1.完善发票管理，降低执法风险。根据《云南省国家税务局 云南省地方税务局关于营业税改征增值税有关事项的公告》（2013年第5号）第五条第二款规定，发票使用事项“经国、地税机关共同确认的‘营改增’试点纳税人2013年8月1日之前已领未使用的地税普通发票（不含货物运输发票），在2013年8月1日至12月31日期间实行过渡期管理。在过渡期内，试点纳税人可继续使用结余的地税普通发票，但需在有效期限内到主管地税机关办理地税普通发票缴

销手续。同时，应按照增值税相关政策规定向主管国税机关进行申报纳税，并凭地税机关出具的验旧或缴销证明申请领购国税发票（包括普通发票、增值税专用发票、货物运输业增值税专用发票）”。值得注意的是，依据发票管理实践，过渡期内纳税人极容易出现发票遗失、不按规定开具发票，甚至不按规定到国税申报缴纳增值税，客观造成国税局、地税局的税收执法风险。经过沟通及调查，各级国税局对“营改增”后发票工作作了充分准备，地方税务局应要求移交的“营改增”管户尽快限期一次性办理地税发票缴销手续及相关税款结报手续，主动开具使用国税局发票，避免过渡期发票违法行为和税款流失。

2.加强税收优惠管理，合理纳税人税负。财税〔2013〕37号文件规定，从2013年8月1日起，纳税人发生的陆路运输服务、水路运输服务、航空运输服务和管道运输服务以及广告服务业务，其销售额中不得再扣除支付给同行业纳税人的金额，统一按照增值税计税方法计税，即使这部分纳税人截至本地区试点实施之日取得的全部价款和价外费用仍有尚未扣除的部分，也不得在计算改革实施之日后的销售额时予以抵减，但可以向原主管地税机关申请退还营业税。

财税〔2013〕37号文件同时明确，经中国人民银行、商务部、银监会批准从事融资租赁业务的试点纳税人提供有形动产融资租赁服务，所取得的全部价款和价外费用（包括残

值），可在扣除由出租方承担的有形动产的贷款利息（包括外汇借款和人民币借款利息）、关税、进口环节消费税、安装费、保险费后，以其余额做为销售额。但对于在改革实施之日前签订的尚未执行完毕的租赁合同，财税〔2013〕37号文件规定在合同到期日之前，仍应继续按照现行营业税政策规定缴纳营业税，不适用此项规定。

因此，加强过渡期前述业务征管，既是对纳税人合理税负征管工作的需要，也是确保“营改增”改革顺利推进的重要政策措施。

3.加强税款征收管理，堵塞征管漏洞。一要成立“营改增”试点工作领导小组，包括税政、征管、计财、信息中心等部门。税政为牵头部门，其他部门协助配合。由领导小组综合协调“营改增”试点工作中的税户排查和确认、政策辅导、税源调查与测算、征管业务处理和相关部门配合等工作。二要做好收入测算和效应分析。各县市地方税务局要对重点企业的生产经营和税负变化实行跟踪管理，要在全面梳理“营改增”纳税人的基础上，按行业和结构等要素做好“营改增”改革对税源和税收收入的影响和效应分析，要注重分析的全面性、准确性和时效性，并及时向上级部门报告。三要做好税款清理工作。对纳税人在“营改增”之前发生欠税、缓缴、延期申报、少缴税款以及偷税等情况的，各主管地方税务局应负责继续清理。纳税人改革前提供的应税服务已缴纳营业税

的，在改革后因发生退款减除营业额的，应当向主管地税机关申请退还已缴纳的营业税。四要建立税源有效管控机制。加强税收政策宣传,让纳税人清楚“营改增”后还要向地税申报缴纳涉及的地方各项税费。强化申报机制和信息比对，“营改增”纳税人改革后提供增值税应税服务，到国税机关或国税机关指定单位申请开具国税发票的，其相应应征城建税、教育费附加等地方税款(货运代开票涉及的附征个人所得税或企业所得税)，由纳税人于次月15日前自行申报缴纳，地税机关定期进行信息比对，防止漏征漏管。五要以此次“营改增”为契机，由政府牵头，落实县市级国税局代征附加的地方各项税费义务，由国税局代征零星户、个体工商业户开具(使用)发票补缴增值税附征的地方各项税费及个人所得税，同时按规定支付其代征手续费，以利于地方税务同国家税务局委托代征税款工作的顺利开展。